Universidad del Zulia (LUZ)
Revista Venezolana de Gerencia (RVG)
Año 29 No. Especial 11, 2024, 309-326
enero-junio
ISSN 1315-9984 / e-ISSN 2477-9423
Como citar: Avila, H., Huamani, E. F., Adauto-Medina, W. A., y Mattos, J. M. (2024). Políticas de vivienda social con perspectiva de género en el posconflicto colombiano. Revista Venezolana De Gerencia, 29(Especial 11), 309-326. https://doi.org/10.52080/rvgluz.29.e11.18
Políticas de vivienda social con perspectiva de género en el posconflicto colombiano*
Alexandra López, Juliana**
Tabares, Leidy Alzate***
Resumen
La transversalización del género en los seis puntos pactados en el acuerdo de paz colombiano constituye un avance en la erradicación de la violencia que sufren las mujeres por su condición en la sociedad. En el caso de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, las mujeres ocupan el 40% del territorio en áreas rurales y el 22% a nivel nacional. El objetivo es examinar la política de vivienda con perspectiva de género en el marco del acuerdo de paz colombiano en los PDET desde la política de reducción de la pobreza. La metodología es cualitativa, se analiza la política de vivienda a partir de la norma que soporta a los planes nacionales para la reforma rural integral, Planes de Acción para la Transformación Regional de las subregiones de estudio y los pactos municipales. El principal resultado es que la política de vivienda con enfoque de género, a pesar de estar definida en la norma, presenta mejores resultados de ejecución en el acceso a la vivienda en general que diferenciada por género. No obstante, se debe reconocer que sin el esfuerzo normativo no se estaría avanzando en materia de vivienda social para las mujeres en el posconflicto.
Palabras claves: conflicto armado; género; política pública; posconflicto; vivienda social.
Recibido: 24.03.24 Aceptado: 29.05.24
* Los resultados de este artículo son derivados del proyecto de investigación “Perspectiva de género y del hábitat desde la política de reducción de la pobreza en las subregiones PDET de Antioquia”, que es financiado con recursos del Fondo nacional de financiamiento para la ciencia, la tecnología y la innovación Francisco José de Caldas.
** Doctora en estudios territoriales, Universidad de Caldas, Colombia; Magíster en economía, Universidad Nacional de la Plata; Economista, Universidad del Tolima. Becaria posdoctoral, de la Universidad de Medellín y del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colombia; correo: alexanlm87@gmail.con; ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2966-4965.
*** Economista, Universidad de Medellín. Joven investigadora de la Universidad de Medellín y del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación; correo: leidyalzate018@gmail.com; ORCID: https://orcid.org/0009-0005-0663-6258
Social housing policies with a gender perspective in the Colombian post-conflict
Abstract
The mainstreaming of gender in the six points agreed upon in the Colombian peace agreement constitutes an advance in the eradication of violence suffered by women due to their condition in society. In the case of the Development Programs with a Territorial Approach, women occupy 40% of the territory in rural areas and 22% at the national level. The objective is to examine the housing policy with a gender perspective in the framework of the Colombian peace agreement in the PDETs from the perspective of poverty reduction policy. The methodology is qualitative, the housing policy is analyzed from the norm that supports the national plans for the integral rural reform, Action Plans for Regional Transformation of the subregions of study and the municipal pacts. The main result is that the housing policy with a gender focus, in spite of being defined in the norm, presents better execution results in access to housing in general than differentiated by gender. Nevertheless, it should be recognized that without the normative effort, no progress would be made in terms of social housing for women in the post-conflict period.
Keywords: armed conflict; gender; public policy; post-conflict; social housing.
1. Introducción
El enfoque de género, más allá de una tendencia académica, es una categoría que fue debatida inicialmente desde la Psiquiatría por John Money en la década de los 50. En el desarrollo de sus funciones, Money debía sugerir a los padres y madres de bebés hermafroditas el sexo predominante de sus hijos e hijas de acuerdo a sus componentes biológicos (Almudena, 2007).
No obstante, encontró que cuando se equivocaba al sugerir el sexo del bebé y este físicamente se desarrollaba como hombre cuando todo su entorno potenció su identidad sexual como mujer, la probabilidad de que desarrollara una nueva identidad sexual basada en sus características biológicas no era tan alta cuando esa persona ya se había identificado por convicción con un sexo y no con otro. De esta situación surge el denominado rol del género, categoría que difiere del concepto de sexo.
El Psiquiatra Robert Stoller (1968) contribuyó al desarrollo de la categoría género desde la identidad y el rol; la primera se define como el conocimiento o la conciencia de ser no solo un hombre o una mujer, ya que un hombre puede sentirse masculino o afeminado y viceversa; el segundo se define como el comportamiento o el papel que desempeña un ser humano con otras personas, estableciendo una posición en la sociedad con respecto a la evaluación de su género y a la de los demás.
El estudio del género como categoría de análisis tiene sus orígenes en las ciencias sociales, específicamente la antropología, con Margaret Mead (Rodríguez, 2015). A través de sus investigaciones, Mead concluyó que las características asociadas a los hombres y las mujeres se percibían de manera diferente según el grupo poblacional sujeto de estudio, es decir, que para algunas comunidades ciertos roles podrían resultar masculinos, propios de un hombre, pero para otras no. Por lo tanto, se podría considerar que el sexo y el género no tendrían una relación directa, dado que el primero está más asociado al hecho (concepción biológica) y el segundo al valor (concepción cultural) (Harari, 2014). Posteriormente, Simone de Beauvoir, quien afirmó en su libro El segundo sexo que la feminidad es una prescripción social y no biológica, argumentó que el género es una construcción cultural desde un proceso social e individual que no se crea a partir de las características biológicas o naturales de su sexo (Ramos, 1997).
Sin embargo, estas definiciones de género no tuvieron la importancia que merecían en la época, ya que esta categoría estaba influenciada por posturas tradicionales y androcéntricas que por años lo habían identificado como aquellas discrepancias entre los roles asignados en la sociedad, tanto a hombres como a mujeres, que prevalecían a causa de las diferencias biológicas que sostenían las necesidades de la estructura social; esto constituía una realidad patriarcal de la sociedad moderna.
Al definir a los géneros desde una postura tradicional, se estaban desconociendo las relaciones entre ellos y sobre todo las desigualdades basadas en relaciones de poder (Almudena, 2007). Estas han tenido expresiones opresivas desde la política, la cultura y lo social, consolidando así el sistema patriarcal que concibe a la parte femenina dentro de la masculina (Melero, 2010). Es así como el paradigma reduccionista del género a través de la historia ha sometido a la mujer a carencias al considerarlas una propiedad, facilitando a los hombres que las dirijan en diferentes aspectos de sus vidas cotidianas.
Precisamente gracias a los aportes de la historia a la categoría de género, en la actualidad se encuentran bases de datos que diferencian la fuente de información, al menos por sexo. Un ejemplo de ello son los datos disponibles para la elaboración del índice Global de la Brecha de Género publicado desde el año 2006 por el Foro Económico Mundial. De acuerdo con Ramos (1997), si bien la presencia femenina fue escasa en la historiografía, a partir de la declaración del decenio entre 1975 y 1985 como la década de la mujer por la Organización de las Naciones Unidas, se insta a que la mujer sea objeto de estudio con el fin de mejorar en el largo plazo sus condiciones socioeconómicas, políticas y sociales.
Ahora bien, el género tiene diferentes connotaciones dependiendo de la sociedad que se esté estudiando. Esto se debe a que existe un conjunto de normas y valores con los que una sociedad moldea los patrones de feminidad y masculinidad permitidos, los cuales van a favorecer más a un género que al otro. Por ende, la guerra colombiana, a pesar de que afectó tanto a hombres como a mujeres según las órdenes patriarcales de género (Martínez, 2018), presentó diferencias relevantes en cuanto a las experiencias vividas por ambos debido a la valoración desigual de los atributos que se les otorgaron, situando en una condición de superioridad a los primeros sobre las segundas.
Estas dinámicas patriarcales son una de las causantes de la inequidad de género en el acceso a la tierra (Cediel & Morales, 2018).
De acuerdo a la socióloga Ana Gagigas, el patriarcado se define como la relación de poder directa (control, uso, sumisión y opresión) del hombre hacia la mujer. Entonces, al existir una estructura primaria de poder, el hombre desde una posición de privilegio considerándose el jefe de familia, toma decisiones sobre el patrimonio del hogar y excluye a la mujer de las decisiones económicas, mientras la mujer es relegada a las labores del cuidado del hogar sin que sea reconocido este trabajo, debido a la visión estereotipada de que le son inherentes solo por ser mujer.
En el contexto del campo colombiano se encuentran brechas de género tanto en el trabajo remunerado como en el no remunerado. Según el censo poblacional del 2018, en Colombia el 24% de la población se encuentra en la zona rural; el 48% son mujeres y el 52% son hombres.
De acuerdo con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la tasa de ocupación de la mujer (34,6%) es mucho más baja que la del hombre (71,9%), mostrando una brecha de tasa de ocupación del 38,4% en promedio entre el 2009 y el 2019. A su vez, el 36% de las mujeres que se encuentran empleadas se dedican a labores de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, mientras que el 71% de los hombres se ocupan en esta misma actividad, la cual es la más representativa en el campo (DANE, 2020).
Respecto al trabajo no remunerado, aunque las mujeres de la zona rural trabajan menos horas (12 horas con 42 minutos) que las mujeres del área urbana (15 horas con 23 minutos), la distribución de ese tiempo entre el trabajo remunerado y el no remunerado es relevante. Las mujeres del campo ocupan el 62% de ese tiempo en trabajo no remunerado, mientras que las mujeres del área urbana ocupan el 46%.
Por otro lado, son menores las jefaturas del hogar femeninas en las zonas rurales (31%) que en las zonas urbanas (43,4%). Esta información es relevante si se tiene en cuenta que el 82% de las jefaturas femeninas en el campo tienen déficit habitacional. Sin embargo, si bien estos datos son dicientes frente a las desigualdades de género y muestra unas relaciones de poder en la que predomina el hombre sobre la mujer, dadas las percepciones culturales del rol de la mujer en la sociedad, se encuentra que los estereotipos del género pueden estar más presentes en unas sociedades que en otras, y en algunas zonas geográficas de un mismo país más que en otras.
En el caso colombiano, las mujeres de las zonas rurales están de acuerdo (49,3%) con que el hombre trabaje y contribuya los ingresos económicos de la familia y la mujer se dedique a las labores de cuidado no remunerado en el hogar. Además, ellas (60,3%) consideran que son mejores para realizar el trabajo doméstico que los hombres. En este sentido, en las zonas rurales del país existe un impacto negativo de las dinámicas culturales instauradas (Cediel y Morales, 2018) según las percepciones reveladas por la encuesta nacional del uso del tiempo (ENUT) 2016-2017 (DANE, 2020).
La brecha de género tiene también su expresión en el territorio; sin embargo, antes de justificar esta afirmación, se debe definir esta categoría. El territorio se encuentra dentro del espacio y corresponde a la realidad material donde un actor lo territorializa mediante acciones; en él se revelan las relaciones de poder producidas a partir de su apropiación y dominio (Raffestin, 2011). Por ello, a cualquier acto o sistema de acciones se le considera una producción territorial (Echevarría & Rincón, 2000), pues las sociedades se ven en la obligación de organizar el territorio que ocupan, esto tiene como consecuencia una diferenciación funcional y jerárquica según el nivel socioeconómico de los individuos o grupos poblacionales. Esta diferencia segmenta y segrega a los grupos poblacionales disímiles y conlleva que estas personas hagan de un uso diferenciado del suelo, una división social del espacio (Di Virgilio & Cosacov, 2018).
En este sentido, es pertinente identificar las posibles desigualdades socioespaciales dentro de las desigualdades de género. El geógrafo Harvey (1977) menciona como principal causa de las desigualdades socioespaciales la distribución inadecuada de la renta que implica una desigualdad distributiva, siendo esta la expresión más básica de la injusticia en el territorio. Para Colombia, las desigualdades socioespaciales no solo se encuentran en el espacio urbano, dadas las características geográficas del país, sino también en lo rural.
Como se mencionó anteriormente, son las mujeres rurales quienes cuentan con menor tasa de ocupación, tienen menor tasa de empleo y más horas de trabajo no remunerado. Para adquirir una vivienda y poder realizar la transacción en el mercado, el sistema tiene en cuenta el nivel de ingresos y la condición socioeconómica de los integrantes del hogar (Fruet & Muñoz, 2015). Esta variable representa una desventaja para las mujeres y las jefas de hogar, teniendo en cuenta la brecha de ingresos por género.
Entonces, si la vivienda se entiende como el lugar de abrigo para los hogares y se constituye como un derecho de todos los seres humanos, no contar con una (propia o en arriendo) obstaculiza el desarrollo de las familias que encuentran allí un lugar seguro y a su vez un activo financiero heredado generacionalmente. No contar con vivienda puede constituirse un problema social (Gilbert, 2001), puede representar disminución en el desarrollo familiar y un posible incremento de los gastos en el largo plazo.
Por otra parte, una vivienda sin las condiciones mínimas de habitabilidad puede afectar la calidad de la salud, ser un posible indicador de la condición socioeconómica de la persona y hacer menos factible el sostenimiento de los lazos familiares. En cambio, ser propietario o arrendador permite contar con un activo familiar, de acuerdo a la localización de la vivienda se puede tener acceso a las geografías de la oportunidad como escuelas y centros de salud de calidad (Ruiz-Tagle, 2016); además, la vivienda representa un lugar seguro (físico y económico) para las personas pobres (Universidad de los Andes, 2021).
Adicional, se destaca que las mujeres no cuentan con los ingresos necesarios para adquirir vivienda, los mecanismos de acceso han estado enfocados por años en el sujeto masculino endocéntrico, considerado como el proveedor de los ingresos en el hogar (Ferreyra, 2022). Esto tiene una posible explicación desde la división sexual de trabajo, en la cual se concibe al sujeto hombre desde la producción (social, de bienes, servicios, otros), mientras que a la mujer se le ha delegado el rol de reproducción, de ahí que el ámbito doméstico se considere un ámbito de poder y que el género tenga un orden desigual (Ferreyra, 2022).
Por lo anterior, el objetivo de este estudio es examinar la política de vivienda con perspectiva de género en el marco del acuerdo de paz colombiano en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) desde la política de reducción de la pobreza. La metodología es cualitativa; se examina el alcance normativo que tiene dicha política para atender el mejoramiento o la producción de vivienda para las mujeres en los PDET. Esto es importante para identificar las estrategias establecidas desde la política y disminuir la tensión entre las necesidades y los derechos sociales, para este caso, la adquisición efectiva de vivienda como una necesidad por cubrir y como un derecho consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política de Colombia.
El análisis de la política parte desde la normativa que soporta los planes nacionales para la Reforma Rural Integral (RRI) y los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) de las subregiones de estudio. La perspectiva con la cual se va a revisar la normativa parte de indagar en cómo está diseñada la política de reducción de la pobreza en las zonas rurales centradas en la vivienda y su enfoque de género. Si bien desde el discurso del Acuerdo de paz hace referencia al acceso a la vivienda en el área rural como equitativo para hombres y mujeres, esta afirmación se contradice con el modelo neoliberal de libre mercado, donde la vivienda se concibe como un producto (Alessandri, 2013; Czytajlo, 2013).
2. Vivienda con perspectiva de género en el posconflicto
A nivel mundial se encuentra establecida una agenda con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS); el primero es el fin de la pobreza, el quinto es la igualdad de género y el décimo sexto es la paz, justicia e instituciones sólidas. En el primero es importante mencionar que se espera reducir el número de pobres a nivel mundial; por ende, es relevante la igualdad de derechos a la propiedad, servicios y recursos económicos para garantizar en el largo plazo una reducción multidimensional de la pobreza sin que la diferenciación por género ponga en desventaja a un grupo sobre el otro.
Precisamente, una de las metas del ODS cinco consiste en emprender reformas que otorguen a las mujeres igualdad de derechos y recursos económicos, entendiéndolos como el acceso a la propiedad y al control de la tierra y otros tipos de bienes. Por su parte, el ODS 16 hace referencia a reducir significativamente todas las formas de violencia y por ende las tasas de mortalidad en todo el mundo; entonces, una adecuada implementación de políticas de vivienda inclusiva y sostenible pueden contribuir a que este objetivo se cumpla.
Por lo anterior, la vivienda es un bien transversal importante que aporta al desarrollo de los diferentes ODS, en especial a los pertinentes para el presente trabajo. A nivel nacional, desde el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y su Dirección de desarrollo social, se encuentran políticas sociales transversales como la promoción de la equidad y reducción de la pobreza y la Red Unidos para superación de la pobreza extrema. Dadas las características geográficas del país, en Colombia se puede diferenciar las causas de la pobreza rural y la urbana. La primera presenta tres problemáticas: “las deficiencias en el acceso y la formalización de la propiedad rural y el ordenamiento territorial, los déficits en provisión de bienes y servicios públicos y la debilidad en materia de producción y comercialización” (Gobierno Nacional de Colombia, 2017). En este artículo se entiende la pobreza en relación con el acceso a la propiedad, específicamente a la vivienda.
El Decreto 1077 de 2015 unifica la normatividad de la política de vivienda en Colombia. Para obtener el subsidio a la Vivienda de Interés Social (VIS) y su posterior compra, la población objetivo debe no tener vivienda y pertenecer a hogares de escasos recursos, no haber sido beneficiarios del subsidio y que sus ingresos no superen los 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) durante todo el proceso de solicitud del subsidio. Este es monetario y lo otorga el Estado mediante el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y las cajas de compensación familiar.
Fonvivienda se hace cargo de la oferta de los subsidios para el grupo poblacional que no se encuentra en el mercado formal de trabajo, mediante el puntaje del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) que tenga el aspirante. Por su parte, las cajas de compensación familiar focalizan los subsidios a la vivienda en los trabajadores del sistema formal laboral, la vivienda a adquirir debe ser nueva y el valor del subsidio corresponde al rango de ingresos: si gana menos de dos SMLMV se le otorgará un subsidio de 30 SMLMV, si gana hasta 4 SMLMV se le otorgará un subsidio de 20 SMLMV. Si la vivienda es usada, el valor del subsidio se determinará según lo estipulado en el Artículo 2.1.1.1.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015.
A esta situación se suma la posición de desventaja en la que se encuentra la mujer jefa de hogar, ya que recibe un menor pago por realizar el mismo trabajo que hace un hombre; aunque las mujeres han demostrado tener un mejor comportamiento de pago en el sistema financiero, se les otorgan menos créditos (DANE, 2020). Ellas tienen mayor tasa de ocupación informal (5% más que los hombres en el 2021); cerca del 60% de las jefas de hogar cuentan con ingresos inferiores a los 2SMLMV y están en déficit cuantitativo de vivienda (ONU Mujeres, 2022).
Este sistema de otorgamiento de subsidios por parte del Estado para la adquisición de vivienda nueva o usada tiene un sesgo de selección porque, para recibir el desembolso, todos los potenciales beneficiarios deben ser clientes del sistema financiero, tener un ahorro programado o ser potenciales beneficiarios de un crédito. Además, la disponibilidad del suelo para la construcción de los proyectos VIS y VIP, que por lo general se localizan en las zonas donde se dé mejor el cierre financiero para las constructoras, están en las zonas periféricas de los municipios, los primeros son adquiridos en mayor medida por la población pobre y los segundos por la clase media (Hidalgo et al, 2017).
En la Constitución Política de Colombia de 1991, Artículo dos, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; este artículo fue ampliado y modificado con el fin de cumplir con lo planteado en el acuerdo de paz. En el país, luego de más de 50 años de conflicto armado con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), se firmó el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera en el año 2016, en el que se encuentran seis puntos: 1. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral (RRI); 2. Participación Política: Apertura Democrática para Construir la Paz; 3. Fin del Conflicto; 4. Solución al Problema de las Drogas Ilícitas; 5. Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto; y 6. Implementación, Verificación y Refrendación.
Posteriormente, para la ejecución del acuerdo se creó el Plan Marco de Implementación (PMI) del acuerdo de paz, aprobado mediante el CONPES 3932 del 2018. Si bien el plazo para ejecutar el PMI es de 15 años a partir de su aprobación, su ejecución se cuenta desde el año de creación de los PDET (2017). En este plan se reconoce a los PDET con mayor porcentaje de hogares en el área rural privada de vivienda en relación con el porcentaje nacional rural disperso. Entonces, los subsidios de vivienda se entregarán de manera equitativa, sin contar con información específica respecto a cuáles son las características socioeconómicas que diferencian a la jefa del jefe de hogar, que las habiliten para acceder a esos subsidios por consiguiente, es un trabajo por hacer.
El primer punto se centra en dar los lineamientos para revertir los efectos del conflicto armado y así garantizar la sostenibilidad de la paz, en especial para la población víctima del conflicto. Este punto es crucial para trazar el futuro del país en cuanto a paz se refiere, dado que una reforma rural integral es el inicio para una transformación estructural del campo, teniendo en cuenta que precisamente por la falta de redistribución de la tierra fue que se gestó la guerra. La RRI tiene tres componentes: 1. El acceso y uso. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva; 2. Programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) y 3. Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral.
Si bien la RRI debe de tener en cuenta a todos los territorios rurales del país, se dan lineamientos para priorizar a aquellas áreas que fueron más afectadas por el conflicto armado, proponiendo los PDET, creados mediante el decreto Ley 893 de 2017. Su objetivo es equiparar los territorios urbanos y rurales para lograr la transformación estructural del campo. A nivel nacional, son 16 subregiones con 170 municipios. El departamento de Antioquia cuenta con dos: el Urabá con 8 municipios y el Bajo Cauca y Nordeste con 13 municipios.
Para ejecutar los PDET, se crean los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) en los cuales se trazaron los objetivos mediante ocho pilares (Tabla 1).
Tabla 1
Avances en los pilares PDET en los PATR entre 2017-2023.
|
Ítem |
Pilares reforma rural integral |
% |
|
0 |
Planes nacionales para la reforma rural integral |
45,18 |
|
1 |
Ordenamiento social de la propiedad rural y el uso del suelo |
41,71 |
|
2 |
Infraestructura y adecuación de tierras |
40,95 |
|
3 |
Desarrollo social: salud |
15,12 |
|
4 |
Desarrollo social: educación |
48,44 |
|
5 |
Desarrollo social: vivienda |
31,8 |
|
6 |
Producción agropecuaria y economía solidaria y cooperativa |
61,23 |
|
7 |
Garantía progresiva del derecho a la alimentación |
70,97 |
|
8 |
Planes de acción para la transformación regional |
70,73 |
Fuente: SIIPO, 2024.
De los 51 indicadores con enfoque de género en el marco del acuerdo de paz, la mayoría se encuentran en el punto de la RRI (19); si se observa la información de la Tabla 1, los pilares de la RRI con menor avance desde el 2017 hasta el 2023 son la salud (15,12%) y la vivienda con 31,8% (Contraloría General de la República, 2021).
3. Marco normativo de la vivienda con perspectiva de género en los PDET
El acuerdo de paz incluye 16 planes nacionales para la Reforma Rural Integral que tienen como objetivo la superación de la pobreza y la desigualdad para alcanzar el bienestar de la población rural (Gobierno Nacional de Colombia, 2017). Por ello se plantean estrategias específicas para contrarrestar este problema, entre los cuales se encuentra el desarrollo social mediante la salud, la educación, la vivienda y la erradicación de la pobreza. En el caso de la vivienda, se plantea que el gobierno nacional deberá crear un Plan Nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda social rural (Gobierno Nacional de Colombia, 2017) donde se tenga en cuenta lo siguiente:
a. Aplicar soluciones de vivienda acordes a las condiciones específicas del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial y equitativo.
b. Otorgar subsidios para la construcción y para el mejoramiento de vivienda, que prioricen a la población vulnerable (pobreza extrema, las víctimas, la mujer, cabeza de familia, otros) y que cumplan con los requerimientos y costos para adquirir una vivienda digna.
c. Garantizar la participación efectiva de las comunidades (hombres y mujeres) en la definición de las soluciones de vivienda y la ejecución de los proyectos.
d. Apoyar con medidas diferenciales a las organizaciones comunitarias y asociaciones para contribuir a la gestión de proyectos de infraestructura y equipamiento como lo es la adquisición de la vivienda.
Dentro los 16 planes mencionados, también se encuentra el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural (PNVISR), el cual recoge lo previamente planteado en el decreto Ley 890 de 2017; algunos aspectos se encuentran en el marco general de la Política Pública de Vivienda Rural a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) reglamentada en el Decreto único de vivienda 1077 de 2015.
Para verificar el cumplimiento de las estrategias y actividades indicadas en los planes nacionales para la RRI, el gobierno creó el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO). En la Tabla 2 se presenta el avance de dichos planes de acuerdo con los indicadores. Es posible observar que el plan vivienda rural (3,1%), electrificación rural (0%) y zonificación ambiental (0%) han avanzado menos en su implementación entre el 2017 y el 2023.
Tabla 2
Avance1 de los planes nacionales para la RRI entre 2017 y 2023
|
Ítem |
Planes Nacionales Sectoriales |
% |
|
1 |
Agua Potable y Saneamiento |
24,07 |
|
2 |
Electrificación Rural |
23,78 |
|
3 |
Riego y Drenaje |
9,64 |
|
4 |
Vivienda Rural |
3,1 |
|
5 |
Economía Solidaria |
32,39 |
|
6 |
Salud Rural |
14,89 |
|
7 |
Generación de Ingresos |
36,64 |
|
8 |
Formalización de tierras |
25,62 |
|
9 |
Comercialización Rural |
24,32 |
|
10 |
Vías para la Integración |
19,42 |
|
11 |
Educación Rural |
27,61 |
|
12 |
Zonificación Ambiental |
0,53 |
|
13 |
Conectividad Rural |
31,73 |
|
14 |
Protección Social |
39,15 |
|
15 |
Alimentación |
28,82 |
|
16 |
Asistencia Técnica |
26,72 |
Fuente: SIIPO (2024).
En cuanto al acceso y uso de tierras improductivas y formalización de la propiedad, para garantizar el acceso integral a la tierra y la vivienda por parte de las comunidades, el gobierno deberá disponer de fondos de tierras, planes de acompañamiento en vivienda, provisión de bienes públicos, entre otros, en el marco de los PDET.
La transversalización del género en la política pública de vivienda social no se gestó solo partir del Acuerdo de paz, este enfoque aparece desde el Plan de Desarrollo Nacional (2011-2014) en el cual se mencionó la posibilidad de crear una política pública nacional de Equidad de Género cuyo objetivo fuera garantizar los derechos humanos integrales e interdependientes de las mujeres y la igualdad de género. Esta propuesta se materializó con la elaboración del documento de política CONPES 161 del 2013, donde se propuso un plan de acción indicativo entre 2013-2016; el objetivo específico 2 hace referencia a brindar oportunidades y condiciones que permitan a las mujeres adquirir autonomía económica, así como el acceso a los factores productivos como la tierra, la vivienda, entre otros.
Además, para las mujeres localizadas en áreas rurales del país, ya se había creado en el 2002 la Ley 731; el Artículo 27 indicaba que debían dar prelación a la mujer rural en condición de cabeza de familia sobre los demás solicitantes. Para esto se propuso un puntaje preferencial y se dictaron disposiciones en términos de velar por el cumplimiento de la igualdad salarial en actividades propias del campo. No obstante, estas intenciones desde el discurso se estarían contradiciendo con el esquema de subsidio familiar de vivienda social desde la demanda establecido por el estado nacional a partir del Decreto 951 de 2001.
Debido a esto, los recursos económicos debían estar condicionados según las asignaciones otorgadas por los gobiernos locales y los recursos asignados por el gobierno nacional (Contreras-Ortiz, 2015). Además, el subsidio no cubría la totalidad del valor comercial de la vivienda, el cual debían asumir los beneficiarios. Esto representaba un problema porque los precios de la vivienda social en el mercado no se correspondían con la capacidad adquisitiva de la población víctima del conflicto. Esto es consecuencia de la lógica neoliberal del mercado de la vivienda, cuya producción representa un beneficio para el sistema financiero (Rolnik, 2018). Para poder acceder a la VIS, el gobierno otorga los subsidios a la población objetivo (Corrêa, 1989) y no siempre cumple con los requisitos para que la población vulnerable pueda acceder a ellos, en este caso la intervención de estos tres agentes es pertinente; sin embargo, el beneficiario directo es el sistema financiero y el Estado pasa a tener un rol de regulador (Okma, 1998).
Entre los tres agentes que brindan los medios para la producción de vivienda, el sistema financiero, dado por la liberalización del mercado del uso del suelo, encuentra en el mercado de la vivienda la reproducción del capital, ya que esta entra al mercado como un producto más,es así como el sistema financiero resulta fundamental para la obtención efectiva de vivienda social. Entonces, la población beneficiará debe de recurrir a la compra de vivienda mediante crédito debido a su poder adquisitivo bajo y así asegurar los recursos obtenidos con el subsidio (Abramo, 2008).
Precisamente, en el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre un estado inconstitucional de cosas en la sentencia T-025 del 2004, se indica la limitación del presupuesto asignado para el otorgamiento de subsidios, el cual reconoce que el sistema de crédito hipotecario no estaba pensado para población vulnerable como la desplazada, haciendo dispendiosa la solicitud de crédito (Contreras-Ortiz, 2015).
Posteriormente, se creó la Ley 1232 del 2008 en la cual se reconoce la jefatura femenina del hogar como una categoría social de los hogares y apoya las organizaciones sociales de mujeres para el acceso a vivienda. A su vez, el Artículo 15 hace hincapié en la atención preferente a las mujeres en situación de desplazamiento interno forzado.
No obstante, solo hasta el año 2011 se crea la Ley 1448 de Víctimas y Restitución de Tierras, la cual recoge el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Esta ley representa un hito luego de que la sentencia de la Corte Constitucional de Colombia T-025 de 2004 reconociera a la población desplazada interna como víctima, en la medida en que declara la situación vivida en Colombia como un estado de cosas inconstitucional; aunque el desplazamiento forzado había pasado a ser un hecho ilícito tipificado en el Código Penal colombiano en el año 2000 y posteriormente la Ley 975 de 2005 incorporó el concepto de víctima del desplazamiento forzado.
Esta ley sienta las bases para dar prioridad a la atención de los derechos de la población desplazada, que es vulnerable por razones diferentes a sus ingresos, y era necesario emitir una ley especial para su atención, no solo reconociendo a la población víctima de desplazamiento, sino también a todo aquel que haya padecido el conflicto armado.
No obstante, aunque el discurso presentaba avances en materia de protección de derechos a las víctimas del conflicto armado, tenía aspectos por mejorar desde la efectividad del derecho a la vivienda, como la baja oferta y el bajo otorgamiento de subsidios. Por ende, la Corte Constitucional reiteró que se debían hacer mejoras para solucionar este problema, dando lugar a la Ley 1537 del 2012, la cual establecía que la asignación de la vivienda social rural se daría mediante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual ejecutaría los proyectos de Vivienda de Interés Social prioritario. Además, planteaba como excepción que dentro de los programas de Vivienda de Interés Social Prioritario Rural se garantizara el acceso preferente de las mujeres, cabezas de familia, víctimas del conflicto armado. También planteó un cambio en la promoción de los subsidios, que pasarían de incentivar la demanda a incentivar la oferta; por ello, la función de cada nivel territorial era garantizar el presupuesto y la habilitación del suelo para este fin (Contreras-Ortiz, 2015).
Al ser reconocida a la población víctima del conflicto armado como una población especial en términos de vulnerabilidad mediante la Ley 1537 del 2012, el subsidio monetario para la adquisición de vivienda nueva pasa de 30 SMMLV a un 100% de la vivienda, es decir, un subsidio en especie. Para el caso de los PDET, a partir de PATR y mediante el Pilar cinco: Vivienda rural, agua potable y saneamiento básico, se establecen los objetivos a cumplir en esta área y su respectiva estrategia e indicador.
En la Tabla 3 se observa el avance en este pilar entre el 2017 y el 2023 con dos entidades responsables; esto se debe a que entre el 2017 y el 2019 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) estuvo encargado de su implementación, pero a partir del año 2020, Ley 1955 de 2019, esta responsabilidad pasó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT). Independientemente del responsable, es posible observar que aunque la norma menciona claramente que se debe dar un trato preferente a la mujer en la preselección de beneficiarios siempre y cuando esta sea jefa de hogar, de condición socioeconómica baja, trabajadora del sector informal y/o madre comunitarias, en el caso de las viviendas mejoradas entregadas por parte del MADR solo el 29% de los beneficiarios eran mujeres, el restante eran hombres (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2022).
En el punto uno de la RRI (tabla 3), los indicadores Viviendas mejoradas entregadas a mujeres y Viviendas nuevas entregadas a mujeres presentan avances y cifras significativas (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2023).
Tabla 3
Avances del pilar desarrollo social de vivienda de los PDET en los PATR 2017-2023.
|
Responsable |
Pilar: Desarrollo social de vivienda |
% |
|
MVCT |
Viviendas mejoradas entregadas en municipios PDET |
0,33 |
|
MVCT |
Viviendas mejoradas entregadas |
0,35 |
|
MVCT |
Viviendas mejoradas entregadas a mujeres |
0,27 |
|
MVCT |
Viviendas nuevas entregadas en municipios PDET |
1,72 |
|
MVCT |
Viviendas nuevas entregadas |
2,63 |
|
MVCT |
Viviendas nuevas entregadas a mujeres |
2,77 |
|
MADR |
Viviendas mejoradas entregadas en municipios PDET |
6,70 |
|
MADR |
Viviendas mejoradas entregadas |
16,77 |
|
MADR |
Viviendas mejoradas entregadas a mujeres |
7,58 |
|
MADR |
Viviendas nuevas entregadas en municipios PDET |
44,66 |
|
MADR |
Viviendas nuevas entregadas |
45,24 |
|
MADR |
Viviendas nuevas entregadas a mujeres |
32,16 |
Fuente: SIIPO (2024).
Desde el impacto que esto tiene en la vida de las mujeres, se puede decir que han logrado mayor acceso a los beneficios del subsidio para viviendas mejoradas y participan más en el diseño de la tipología que desearían adquirir mediante apoyos económicos desde la política pública de vivienda rural. Además, se definió que los potenciales beneficiarios de subsidios recibirán 20 puntos adicionales si son hogares con jefatura femenina y se han dado los mejoramientos de vivienda en 7 departamentos. Al revisar el grado de transversalización del enfoque de género en este indicador, se encuentran claridades sobre la ejecución presupuestal, pero también que no es suficiente la desagregación de datos por sexo porque desconoce el género y a otros grupos poblacionales; problemas estructurales como la pandemia por COVID-19 también afectaron procesos administrativos para la adjudicación de predios.
No obstante, estudios independientes a las entidades oficiales a cargo del Estado afirman que a 6 años de la implementación del acuerdo con perspectiva de género se prevé un riesgo en el cumplimiento de los logros (O’Brien, 2023). De acuerdo a los resultados de la Tabla 3, el cumplimiento del indicador de viviendas nuevas entregadas y mejoradas a mujeres tiene un porcentaje más bajo con respecto a estos mismos resultados sin perspectiva de género (SIIPO, 2024). Esto es preocupante si se tiene en cuenta que el pilar de vivienda es el que menos ha avanzado en la implementación del acuerdo sin discriminar por género (tablas 1 y 2), puede ser explicada a partir del periodo de pandemia que provocó retrocesos en materia de legalización de predios y la dificultad de reubicar beneficiarios (Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2023).
El Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz subdivide en 4 componentes el seguimiento a la implementación del acuerdo de paz con perspectiva de género: a. transformación rural; b. garantías para la participación y mecanismos de implementación del acuerdo final; c. garantías de seguridad e incorporación; y d. derechos de las víctimas. El componente de transformación rural, el subcomponente de planes nacionales de la RRI, específicamente el indicador de plan mejoramiento y entrega de vivienda nueva, muestran que, si bien se han hecho esfuerzos por priorizar a las mujeres por condiciones de vulnerabilidad, el cumplimiento de esta meta presenta niveles bajos en las dos entidades que tenían a cargo esta labor.
Por consiguiente, para atender una necesidad es necesario identificar al sujeto en el problema y su condición, es decir, delimitar a la persona, su condición socioeconómica, así como la prioridad a tener en cuenta con el fin de determinar la necesidad. Entonces, si se identifica la pobreza en las mujeres como un problema para acceder a una vivienda, en especial en las jefas de hogar, habrá dificultades para obtener este activo, que no solo representa un bien material sino un lugar seguro, de ahí que los recursos requeridos deban transformarse y cambiarse. Si bien los derechos son universales y las políticas se ven como un poliedro, según la perspectiva en la que se aborde un problema, en este caso el acceso a la vivienda con enfoque de género, la solución no será la misma si el centro no es incluyente.
Es importante tener en cuenta que precisamente uno de los aportes del Acuerdo de paz fue la transversalización del enfoque de género con el fin de erradicar los hechos de violencia (directa, cultural, estructural) que han padecido las mujeres en el conflicto armado colombiano, ya que no es suficiente incluir la palabra género en la normativa para cumplir con la transversalización de la categoría en el discurso oficial del país. Es relevante que se haya tenido en cuenta este enfoque, puesto que el 50% de la población desplazada por la violencia (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2015) y el 58% de la población víctima del conflicto armado han sido mujeres (Serrano, 2020). Respecto a los PDET, las mujeres representan el 40% del territorio rural que los ocupa, resultado que contrasta con el 22% que ellas representan en el campo a nivel nacional (ONU Mujeres y Agencia de Renovación del Territorio, 2017 y López et al, 2022).
4. Conclusiones
La transversalización del género en el Acuerdo de paz colombiano fue uno de los aportes novedosos a los acuerdos existentes, por ello es relevante contribuir a la literatura examinando la política de vivienda con perspectiva de género en el marco del acuerdo de paz colombiano en los PDET desde la política de reducción de la pobreza. A partir de una metodología cualitativa con un análisis documental considerando la normativa aprobada para el acceso a la vivienda con perspectiva de género en el marco del acuerdo de paz, se encontró que esta iniciativa no era la primera en el país.
De acuerdo al Artículo 27 de la Ley 731 del 2002, ya existían lineamientos que priorizaban a la mujer rural en condición de jefa de hogar al momento de iniciar un proceso de adquisición de vivienda de interés social otorgada por el Estado, muy a pesar de que el discurso normativo se contradijera con la realidad laboral y por ende los ingresos de este grupo poblacional. Posteriormente, con la firma del Acuerdo de paz, se conforman los territorios PDET cada uno con sus Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR).
Los resultados en cuanto a la implementación de la política de vivienda en el marco del acuerdo de paz son los más bajos tanto en los planes nacionales como en los pilares de la RRI. En el pilar cinco: Vivienda rural, agua potable y saneamiento básico de los PATR se encontró que, aunque la norma menciona que se debe dar prioridad a la mujer para acceder a vivienda, los beneficiarios siguen siendo hombres. No obstante, se debe reconocer que, sin el esfuerzo normativo, no se estaría avanzando en materia de vivienda social para las mujeres.
Finalmente, aunque en el Acuerdo de paz el acceso de vivienda sea equitativo desde el género, no garantiza un acceso equitativo si no se ha diferenciado la base del problema. Por ello, proyectar un subsidio con enfoque de género u otras posibles soluciones, no busca una discriminación hacia el hombre por ser hombre y que la mujer tenga una ventaja sobre este por ser mujer, lo realmente importante es el reconocimiento histórico de la brecha de género que aún persiste y que es un problema estructural dado porque a la mujer se le discrimina por su condición y se le asignan roles que le impiden acceder en igualdad de condiciones al mercado laboral.
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1 Datos del resultado de los indicadores, pero no de las estrategias ni actividades.