Universidad del Zulia (LUZ)

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)

Año 28 No. Especial 10, 2023, 1246-1263

julio-diciembre

ISSN 1315-9984 / e-ISSN 2477-9423

Como citar: Caldas-Jara, R., Castillo-SantaMaría, B., y Castillo Palacios, F. W. (2023). Gobernabilidad estratégica en el contexto del desarrollo económico y la inversión pública. Revista Venezolana De Gerencia, 28(Edición Especial 10), 1246-1263. https://doi.org/10.52080/rvgluz.28.e10.23

Gobernabilidad estratégica en el contexto del desarrollo económico y la inversión pública

Caldas-Jara, Ruth*

Castillo-SantaMaría, Bessy**

Castillo Palacios, Freddy William***

Resumen

La gobernabilidad estratégica es una herramienta que pueden implementar los gobiernos municipales para el desarrollo económico de los territorios. En dicho contexto, este trabajo tiene por objetivo describir la gobernabilidad estratégica en el marco del desarrollo económico y la inversión pública como rol de los gobiernos municipales. La investigación fue de tipo cualitativo-interpretativo, a través de la revisión bibliográfica cuyo contenido guarda relación con el tema de estudio. Los resultados demuestran que los gobiernos municipales ostentan inadecuado desempeño en la gestión de inversión pública a través de proyectos, reflejado en el bajo porcentaje de ejecución de gasto en el año 2021, en todo el departamento de Huánuco, equipos técnicos débiles, bajo nivel de participación ciudadana y casi nula inversión en proyectos productivos. A pesar de ello, los gobiernos municipales son piezas claves en la ejecución de gastos en inversiones; por lo que, es necesario fortalecer la capacidad técnica y administrativa; fomentar la participación ciudadana en las decisiones públicas; e invertir en proyectos productivos, como estrategias de gobernabilidad para lograr el desarrollo económico del país.

Palabras clave: desarrollo económico; gobernabilidad estratégica; gobierno municipal; inversión pública.

Recibido: 17.02.22 Aceptado: 24.05.22

* Magíster en Gestión Pública, Doctorando en Gestión Pública y Gobernabilidad, Universidad Cesar Vallejo, Perú. E-mail: rcaldas@ucvvirtual.edu.pe ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3340-3952

** Doctora en Gobernabilidad y Gestión Pública, Docente de Posgrado, Universidad César Vallejo, Perú. E-mail: bcastillosanta@ucvvirtual.edu.pe ORCID: http://orcid.org/0000-0001-5320-4005

*** Doctor en Ciencias Administrativas, Doctorando en Gestión Pública y Gobernabilidad, Docente asociado a tiempo completo, Universidad César Vallejo, Perú. E mail: fcastillop@ucv.edu.pe ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5815-6559

Strategic governance in the context of economic development and public investment

Abstract

Strategic governance is a tool that municipal governments can implement for the economic development of the territories. In this context, this paper aims to describe strategic governance in the framework of economic development and public investment as the role of municipal governments. The research was of a qualitative-interpretative type, through a bibliographic review whose content is related to the subject of study. The results show that the municipal governments show inadequate performance in the management of public investment through projects, reflected in the low percentage of expenditure execution in the year 2021, throughout the department of Huánuco, weak technical teams, low level of participation. Citizen and almost null investment in productive projects. Despite this, municipal governments are key players in executing investment spending; Therefore, it is necessary to strengthen the technical and administrative capacity; promote citizen participation in public decisions; and invest in productive projects, such as governance strategies to achieve the economic development of the country.

Keywords: economic development; strategic governance; municipal government; public investment.

1. Introducción

El gobierno municipal, la capacidad institucional y las políticas locales son tres subcategorías centrales de la gobernabilidad estratégica, que involucra intereses de actores que buscan la autonomización, el poder y decisión en ámbitos territoriales. Desde esta perspectiva, la gobernabilidad estratégica no se centra en las acciones eficientes de un gobierno, ni en el que hacer ni cómo hacer, sino se refiere a la relación entre las necesidades satisfechas de la población, su adaptación como sujetos de derechos y la relación de estos dos con el sistema político, que cada vez se vuelca más deslegitimo.

En la actualidad, aún subsiste la ausencia de mecanismos de coordinación y compensación que orienten la generación de modelos territoriales equilibrados que garanticen la igualdad de derechos y oportunidades de los ciudadanos (Rodríguez et al, 2020); a pesar de ello, la fuerza de la sociedad civil ha contribuido a la permanencia de la democracia mínima logrando espacios de diálogo entre actores políticos y sociales (Rosales y Jiménez, 2021).

Las subcategorías se enfocan en el contexto siguiente: el primero, en la entrega de servicios a través de proyectos de inversión pública; el segundo, en la capacidad de gasto público en la provisión de servicios públicos, y la participación social en el quehacer diario de las instituciones estatales; y el tercero, en las relaciones intergubernamentales que incluye la participación del sector privado y la sociedad civil. Sumado a estos, la transparencia y rendición de cuentas se constituyen como categoría central de la gestión organizacional (Gómez-Villegas et al, 2021).

Estos buscan el equilibrio entre los intereses de carácter individual con las necesidades comunes de los colectivos (Mischen et al, 2019) con el fin de definir nuevos modelos de gestión que involucren la participación social y la igualdad (Montañez et al, 2020); por tanto, la gobernabilidad estratégica requiere de modelos de gobernanza y gestión integrados, que incluya instrumentos y herramientas para la implementación de políticas públicas con objetivos comunes en los territorios, configurándose como una apuesta técnica y viable de reforma del Estado (Muñoz y Bustos, 2021).

En ese contexto, las políticas locales deben considerar el componente territorial y la importancia de implementar programas de desarrollo local de manera articulada desde un enfoque regional en lugar de implementarlos de forma independiente por cada gobierno municipal (Gerónimo et al, 2020). Sin embargo, en la actualidad, la coordinación intersectorial y territorial a nivel de todo el territorio peruano y la capacidad técnica y administrativa del Estado es débil. El Perú, en el año 2020, alcanzó el 5.1% de pobreza extrema a nivel nacional, siendo el ámbito rural el más afectado con el 13.7%, esta población afectada se ubica en la zona sierra del país que representa el 9.9%, específicamente en la sierra rural con el 16.4% en comparación con la sierra urbana que llega a un 4.5%, porcentajes que no favorecen el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en adelante (ODS). Sumado a ello, la pandemia mundial del SARS-CoV-2, ha ocasionado en diversos países la escasez de recursos económicos; de lo escaso que era antes, lo poco que había fue distribuido para afrontar la pandemia y la reactivación económica, que en el caso del Perú este último aún no tiene un sendero definido; por cuanto, los gobiernos regionales y locales, no tienen claro el tipo de proyecto de inversión a iniciar en dicho marco de reactivación.

En ese contexto, el objetivo de este trabajo es describir la gobernabilidad estratégica en el marco del desarrollo económico y la inversión pública como rol de los gobiernos municipales. El estudio se justifica en el bajo nivel de ejecución del presupuesto público en materia de inversiones durante los últimos años y el reducido porcentaje de disminución de indicadores de brechas de acceso a servicios públicos a nivel nacional.

Debido a ello, diversos estudios han demostrado que los problemas de carácter social demandan coordinaciones multiniveles, en el que la relación intergubernamental tiene un papel predominante para brindar respuestas efectivas (Puppim de Oliveira et al, 2021). En una investigación sobre Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible de Perú; se concluyó que, la innovación social, la gobernanza vertical y horizontal, la participación de los ciudadanos, así como la formulación y ejecución de políticas públicas integrales, es el eje principal para el desarrollo sostenible (Caldas et al, 2021); por ello, es fundamental el trabajo articulado y coordinado entre los actores públicos, privados y la sociedad civil, así como la participación ciudadana en las decisiones del gobierno, para lograr el desarrollo económico (Morillo et al, 2020); sin embargo, la red de políticas públicas está desarticulada con incidencia negativa en los problemas públicos (Gómez y Mayorga, 2021).

Para estudiar la gobernabilidad estratégica en el contexto del desarrollo económico y la inversión pública como rol de los gobiernos municipales, un gobierno local es un espacio selecto, por sus competencias, su naturaleza financiera y participación en la sociedad y en los niveles de gobierno. El presente estudio se realizó en el Gobierno Municipal de Marañón, Huánuco – Perú, durante el segundo semestre del año 2021, época en el que se venía elaborando la rendición de cuentas de la gestión municipal 2019 y 2020, lo cual fue trascendental para conocer el nivel de gobernabilidad y las estrategias que asumió esta Entidad para contribuir en el desarrollo económico mediante la inversión pública.

La investigación es de tipo cualitativa-interpretativa, que busca interpretar la realidad de los fenómenos en su contexto natural (Hernández y Mendoza, 2018), fundamentada en la experiencia del investigador (Fuster, 2019) apoyada en la revisión bibliográfica cuyo contenido guarda relación con el tema de estudio, lo que permitió describir la gobernabilidad estratégica y el desarrollo económico y la inversión pública (Arias, 2020).

2. Gobernabilidad y gobernanza en sus inicios y contexto actual

Desde los inicios del siglo XVI, el Estado se ha ido convirtiendo estructuralmente para brindar atención a los asuntos de la población, que cada vez eran más complejos. Esta complejidad, así como las acciones económicas, políticas y sociales, durante el siglo XX, ocasionó que el Estado tuviera sus primeras dificultades en la dura tarea de gobernar una sociedad; lo cual, obligó replantear su institucionalidad y gobierno, trayendo consigo el concepto de gobernanza.

El término gobernabilidad, desde mediados de los años 70, se ha visto de distintas formas, como: paradigma, concepto o simplemente como herramienta de gestión en el ámbito político. Es entendido como el buen gobierno, una cualidad mediante el cual las instituciones del Estado operan de una forma eficaz de un modo considerado legítimo por los ciudadanos (Arbos y Giner, 1998). En tanto, la gobernanza se caracteriza por la forma de gobernar, que constituye un proceso de interacción entre el Estado y la sociedad para solucionar problemáticas mediante mecanismos de toma de decisiones en bien del desarrollo económico del país (Palafox-Muñoz y Arroyo-Delgado, 2020).

Desde los años 90, a consecuencia de la crisis económica y política que tuvieron que afrontar diversos países, la gobernabilidad y gobernanza, se constituyeron como herramientas políticas de cambio y mejora de los gobiernos y sociedades, vinculándose al desarrollo y crecimiento económico y la pobreza, enmarcada en el contexto de buen gobierno; por ello, la legitimidad y la eficacia, como componentes centrales de la gobernabilidad, solo serán cumplidas cuando las instituciones del Estado desarrollen un trabajo óptimo con la participación de la sociedad como un factor fundamental de la gobernabilidad.

La gobernabilidad se define como la responsabilidad de las instituciones para diseñar y ejecutar políticas públicas; mientras que, la gobernanza se refiere a la transparencia, a la rendición de cuentas y las responsabilidades de elección e implementación de las políticas públicas, que involucra estrategias de democracia y articulación de los intereses sociales (Restrepo-Medina y Nieto-Rodríguez, 2020). Los cuales fundamentan la responsabilidad del Estado de construir el desarrollo local y regional mediante políticas públicas sólidas y eficaces (Zambrano et al, 2021), concordante con lo sostenido por García y Moyano (2019), quienes manifiestan que la gobernanza busca el desarrollo integrado de los territorios.

Sin embargo, en la actualidad, estos dos términos no se ejecutan de la misma forma en el ámbito nacional, regional o local, por ser niveles distintos de actuación donde intervienen instrumentos y actores diferentes. Lo que es concordante con lo sostenido por Otero-Bahamón (2021), cuando manifiesta que la calidad de vida de las personas, la entrega de bienes públicos y las formas de desarrollo son variantes en las regiones; dichas variaciones, en primeras instancias, serían por las costumbres de los pueblos, o por el contrarito, que las regiones posean fuerzas independientes de desarrollo, lo cual da sustento a la afirmación de que la desigualdad está distribuida de una forma desigual en los territorios, lo cual es difícil identificar cuando el ámbito nacional territorial tiene altos promedios de desigualdad (Gonzales y Nazareno, 2021). Esto lleva a sostener que el éxito de los gobiernos municipales radica en la articulación del campo con las ciudades dentro de su ámbito territorial (Castillo et al, 2020).

En ese contexto, resulta necesario fortalecer los sistemas de planificación y capacidades humanas acorde a los avances tecnológicos a fin de afrontar los cambios actuales, maximizando los recursos financieros; y, considerando a los ODS como un instrumento para alcanzar la sostenibilidad a largo plazo (OCDE, 2020). Se estima que alrededor de 105 de los 169 objetivos de los ODS no se podrá alcanzar sin la colaboración de los gobiernos subnacionales del país.

Según la CEPAL (2021) los entes responsables de la planificación tienen la obligación de convocar, coordinar y definir las estrategias y alianzas para alcanzar los ODS promoviendo la rendición de cuentas. Por otra parte, el Banco Mundial (2020), sostiene que alrededor del 50% de las personas radica en zonas urbanas (ciudades), el cual hace entrever que en el año 2045 esta población se incrementará en 1.5 veces hasta alcanzar a 6,000 millones de habitantes; esta es la razón por cuál las autoridades deben actuar aceleradamente para planificar el desarrollo económico y gestionar la entrega de servicios básicos de calidad.

Edificar territorios que funcionen siendo inclusivas, resilientes, saludable y sostenible en el tiempo, demanda alta coordinación sectorial y normativa, así como la generación de oportunidades de inversiones, en el que las entidades del gobierno nacional y local juegan un rol fundamental, debiendo inmiscuirse en la planificación del futuro desarrollo de las ciudades y generar estrategias con oportunidades de crecimiento para los pueblos.

3. Gobernabilidad en el contexto de las teorías

Araujo (2004) citando a Hirst (2000), manifiesta que la gobernabilidad es una alternativa para gobernar, es una nueva perspectiva que abre horizontes de participación de los ciudadanos, la responsabilidad pública y la defensa de sus propios intereses. En ese marco, la gobernabilidad puede conectarse con cinco campos diferentes: económico, instituciones internacionales, gobernabilidad corporativa, nuevas estrategias de manejo público y la acción de redes, asociaciones y foros deliberantes.

Económicamente, está relacionado con el Banco Mundial en su rol de promoción de la buena gobernabilidad. Institucionalmente, se refiere a los acuerdos internacionales sobre las políticas nacionales. Corporativamente, se refiere a la forma de manejo de una organización. Las nuevas estrategias de manejo público se refieren a la introducción de las formas de manejo de sector privado al público, que involucra la competencia en la gestión pública. Finalmente, la acción de redes, asociaciones y foros deliberantes explica la descentralización de las funciones del gobierno.

Así mismo, Araujo (2004) citando a Kooiman et al, (2000) fundamenta la teoría de gobernabilidad como la interacción entre la sociedad civil y el gobierno, resaltado el desarrollo social proveniente de esta interacción. Según esta premisa, la gobernabilidad tiene su inicio en la interacción entre lo social y lo político, sabiendo que dichas interacciones se dan entre las instituciones, organizaciones e individuos. Así mismo, vincula la gobernabilidad a las redes, entendida este último como un sistema de colaboración entre entidades del gobierno, privadas y de la sociedad en su conjunto, como mecanismos de gestión. De tal manera que, la gobernabilidad se centra en la coordinación entre diversos actores políticos, organizaciones corporativas, instituciones y la sociedad civil.

Como podemos observar, el término gobernabilidad orienta el análisis de aspectos como la coordinación, la interacción, la coherencia, el poder, las relaciones institucionales, los cambios, la participación y organización de la sociedad civil y redes, no solo como una noción de gobernabilidad, sino que enseñan el significado verdadero de la gobernabilidad.

4. Gobernabilidad estratégica en el contexto del desarrollo económico

En el marco de conceptos y las teorías descritas, la gobernabilidad estratégica en el contexto del desarrollo económico involucra la coyuntura de intereses de actores que buscan la autonomización. Por tanto, no está centrada en las acciones eficientes de un gobierno, ni en el que hacer ni cómo hacer, sino se refiere a la relación entre las necesidades satisfechas de la población, su adaptación como sujetos de derechos y la relación de estos dos con el sistema político de la región.

Para una efectiva gobernabilidad, las acciones del Estado deben ser fortalecidas por la participación activa y sólida de la sociedad civil. Involucrar a la ciudadanía en las actividades políticas de los gobiernos municipales, se constituye un desafío en épocas de cambio, como lo que afrontamos en la actualidad (Mballa y Bermúdez, 2021). Por ello, la gobernabilidad democrática tiene mayor realce en la solución de problemas sociales, mostrando su efectividad en la solución de estos. Es más, una relación entre seres racionales que establecen normas para su accionar político y su participación en ellas, en lugar de disposición y obediencia (Cancelado, 2001).

Según la OCDE (2018), para lograr la óptima aplicación de políticas públicas es imprescindible una buena gobernanza y capacidad administrativa. Colombia es uno de los países donde se ha observado dificultades en el logro del desarrollo económico porque existe una débil capacidad fiscal, institucional y de gestión en sus territorios subnacionales, sumado a ello, presenta una elevada desigualdad regional, siendo superior en cinco veces a las de Canadá o Estados Unidos.

En tanto, en un estudio realizado por la OCDE, se observa que Perú ha realizado diversos esfuerzos para lograr su crecimiento, siendo la reforma de la administración pública su mecanismo principal, que incluye la descentralización del gobierno, reconociendo que para lograr satisfacer las necesidades de los pueblos es fundamental contar con un Estado transparente, participativo, abierto, eficiente y eficaz, que toma decisiones a través de evidencia y análisis de información real; por tanto, el servicio civil efectivo y eficaz, un gobierno digital enfocado más allá de la tecnología, un gobierno abierto y transparente son la base para la buena gobernanza (OCDE, 2016).

Sin embargo, en el Perú, aún se aprecia una débil visión de gobierno abierto en todo el territorio, poca transparencia, seguimiento y evaluación de la gestión pública, lo cual imposibilita el cumplimiento de los ODS, a pesar de ser un país étnico, cultural y de diversidad geográfica, que ocupa el sexto lugar en población en América Latina y la séptima economía más grande de la región, que alcanzó un crecimiento de un 5.3% económicamente entre el año 2000 y 2014.

Perú, al igual que Colombia, en la actualidad aún sigue siendo un país desigual y dividido, con marcada inestabilidad política, lo que impide que el gobierno tenga representación en los territorios locales. A pesar de ello, la situación socioeconómica del Perú fue estable, expresada en el Producto Interno Bruto, que representaba el 2.2% a finales del 2019; sin embargo, a consecuencia del COVID-19, sufrió una recesión del 12.9% del PBI a finales del 2020, por la disminución de empleo formal e informal y baja en las inversiones públicas. A causa de la recesión, el pueblo peruano enfrenta un retroceso abismal en pobreza y extrema pobreza en todo el ámbito del territorio (Dargent y Rousseau, 2021).

Para lograr su recuperación, requiere de políticas públicas de desarrollo regional y local a través de sectores productivos estratégicos (Ceballos y De Anda, 2021). El desarrollo local ha conseguido que los territorios se conciban como ejes medulares básicos para gestionar acciones a fin de lograr mejores condiciones vivenciales de sus habitantes; constituyéndose en un proceso, a través del cual la sociedad va evolucionando de forma progresiva hacia el logro de mejor calidad de vida (Vélez-Tamay et al, 2021).

5. Participación ciudadana y el desarrollo económico en el contexto de las inversiones públicas

En un estudio realizado por Taguenca y Lugo (2021) se demuestra que la participación ciudadana mejora la capacidad gubernamental e incrementa la eficiencia del gasto público y las políticas públicas. La eficiencia del cual se habla es la capacidad de producir servicios de calidad con cantidades mínimas de recursos materiales, humanos y financieros (Martínez et al, 2020).

Los gobiernos municipales son la representación próxima del gobierno central ante los ciudadanos y cumplen un rol trascendental en la provisión de servicios y la implementación de políticas en respuesta a las necesidades de la comunidad. Sin embargo, en la actualidad, este rol se ha visto cada vez más deficiente en los territorios de Perú, lo que se refleja en altos porcentajes de carencia de servicios básicos.

A nivel de departamentos, Huánuco es uno de los departamentos del Perú que tiene altos índices de pobreza expresada en deficiente servicios públicos y de baja cobertura. Esto se ve reflejada en que solo el 73.1% de la población dispone de agua potable y el 57.5% disponen del servicio de saneamiento básico, ubicándose en el antepenúltimo lugar (INEI, 2021). Así mismo, la provincia de Marañón presenta altos porcentajes de población no atendida con servicios básicos: el 38% de la población de zonas rurales no tiene al servicio de agua potable y el 61% no tiene acceso al servicio de alcantarillado sanitario; el 94% de infraestructuras educativas de nivel inicial tiene capacidad instalada inadecuada, así como el nivel primario con el 97% y educación secundaria con el 87%.

Así mismo, el 68% de la población solamente tienen redes viales vecinales no pavimentadas con inadecuado servicio de transporte y limitado acceso de servicio de internet en las zonas rurales. El 84% de centros de salud prestan servicios en condiciones inadecuadas (MEF, 2022).

A pesar de ello, el gobierno municipal de Marañón solo gastó el 48.5% de prespuesto en materia de inversiones en el 2021, afectando la dignidad y derechos humanos, que debe alcanzar para todos con independencia de las clases sociales (Víctor y Castillo, 2021). Durante los últimos años, los gobiernos regionales y locales poco han enfocado sus acciones al cumplimiento de los ODS de la Agenda 2030 (FAO, 2020). Lo que demuestra, una vez más, que la colaboración articulada de actores influyentes en los territorios es fundamental para el desarrollo económico (Carrillo-Hidalgo, 2021) y evitar conflictos sobre el futuro desarrollo del país (Conrad, 2020).

La participación ciudadana en las políticas públicas, cuyo fin es reducir la brecha de desafección ciudadana y de gobernanza (Novella-Cámara et al, 2021), es útil para conocer las necesidades y preferencias de la población y brindar soluciones efectivas. Cuando las decisiones se toman de manera conjuntamente con los ciudadanos, se logra el bienestar social. Es un mecanismo por medio del cual los ciudadanos inciden en las decisiones de carácter público, convirtiéndose en un aspecto central de la democracia, que favorece la eficiencia de gasto en inversiones públicas locales (Taguenca y Lugo, 2021). Sin embargo, circunstancias donde las autoridades políticas no cumplen con lo concertado y priorizado o habiendo sido ejecutado no fue efectivo, se resta credibilidad a las acciones y a la gestión administrativa (Rodríguez y Jara, 2020).

A raíz de lo expuesto, nos viene a nuestra mente la pregunta ¿será la inversión pública y privada motores complementarios del desarrollo económico de los pueblos? Como se sabe, la inversión pública busca la creación, ampliación y mejoramiento de servicios básicos en favor de la población; en tanto, la inversión privada está enfocado a las ganancias, ingresos, rentabilidad. Entonces, se podría afirmar que la inversión pública atrae de manera significativa a la inversión privada; a través de la estabilidad política y capacidad de gestión en el ámbito territorial, lo que contribuye a la tasa de expansión de mediano y largo plazo de las actividades productivas de la región (Gutiérrez et al, 2021).

Las inversiones en capital fijo es un determinante principal de la tasa de crecimiento económico (Gutiérrez y Moreno, 2020). Sin embargo, tras estudios realizados se observa el deficiente desempeño en la gestión de inversión pública en el estado peruano, expresado en el bajo nivel de capacidad de gestión, intereses políticos y personal técnico deficiente, siendo los gobiernos regionales los que tienen peor desempeño en comparación de los gobiernos locales (Escobar et al, 2021).

En Perú, el Ejecutivo trasfiere recursos financieros a los gobiernos regionales y locales para la ejecución de inversiones públicas, buscando afrontar el desequilibrio en el país e implementa medidas de control para fortalecer el trabajo de estos gobiernos para satisfacer necesidades de su población. Las trasferencias son de continuidad, su evaluación radica en la ejecución de gasto efectivo; por lo que, el gobierno central ejerce su rol de supervisión ante los gobiernos subnacionales.

Sin embargo, la coordinación entre estos niveles de gobierno, en la actualidad, es débil; lo que ocasiona el bajo nivel de ejecución de gasto público y dependencia elevada de los gobiernos subnacionales del gobierno central. Ello, se ve reflejado en la baja ejecución financiera de recursos asignados a los gobiernos regionales y locales, lo que perjudica a la población que espera satisfacer sus necesidades básicas.

6. Gobernabilidad estratégica en el marco del desarrollo económico y la inversión pública como rol de los gobiernos municipales: principales resultados

En el año 2021, al Gobierno Municipal de Marañón, se ha destinado S/ 6,349,386.00 para gastos en proyectos de inversión pública, del cual solo el 48.5% se ha ejecutado en creación y mejoramiento de carreteras, estudios técnicos para el servicio de agua y saneamiento, pistas y veredas, infraestructuras deportivas, defensas ribereñas, y adquisición de equipamiento, lo que demuestra que este gobierno municipal carece de capacidad técnica para ejecutar inversiones que contribuyan al desarrollo económico de la provincia.

Por su parte, los estudios técnicos a los que se refiere el párrafo precedente, con la coyuntura política que afronta el país hoy en día, muy difícilmente lograrían su financiamiento, a pesar de que el servicio de salud y saneamiento básico son prioritarios según las políticas del Estado, así como el sector educación que deben ir de la mano con la reactivación económica. Respecto a los servicios de salud, en un estudio realizado por Jiang (2021), se demostró que las provincias o ciudades con mayor inversión en salud tienen tasas de crecimiento económico más alto y un mejor desarrollo. Así mismo, según (Pereira et al, 2020) la mortalidad infantil en los territorios no ha disminuido debido al financiamiento ineficaz del presupuesto público y a factores económicos, sociales y ambientales. Por otro lado, en cuanto a la educación, Rodríguez et al, (2020) sostienen que no se evidencian avances significativos en la reducción del rezago en la educación básica debido a la ineficaz colocación de recursos públicos a los programas educativos.

Según el portal de transparencia económica “Consulta amigable” del Ministerio de Economía y Finanzas (2021), no solo el gobierno municipal de Marañón no ha logrado ejecutar el 100% del presupuesto destinado a la inversión pública a través de proyectos. El gobierno municipal de Huánuco, ejecutó el 82.5% de S/ 12,312,133.00; Ambo, ejecutó el 45.30% de S/ 66,267,361.00; Dos de Mayo, ejecutó un 66.30% de S/ 9,198,768.00; Huacaybamba, ejecutó el 93.10% de S/ 5,754,645.00; Huamalíes, ejecutó el 71.20% de S/ 9,479,538.00; Leoncio Prado, ejecutó el 52.40% de S/ 26,830,032.00; Pachitea, ejecutó el 69.10% de 23,191,594.00; Puerto Inca, ejecutó el 63.90% de S/ 6,111,452.00; Lauricocha, ejecutó el 62.40% de 4,759,101.00; y, Yarowilca, ejecutó el 74.70% de S/ 3,715,766.00.

Entre las 11 provincias del departamento de Huánuco, Marañón ocupó el penúltimo lugar en ejecución de gasto en proyectos de inversión en el año 2021 con el 48.5%. Dicho presupuesto tuvo el objetivo de lograr la efectiva prestación de servicios y entrega de infraestructuras necesarias para que este territorio logre su desarrollo y a la vez contribuya al desarrollo del país.

A pesar de ello, el Perú, en el año 2021, logró su récord histórico en ejecución de gasto en inversiones con S/ 28,543 millones, 26% superior a lo ejecutado en el año 2019, año que presentó el mayor porcentaje de ejecución entre el 2001 al 2020. Del total de presupuesto ejecutado, S/ 11,048 millones corresponde a los gobiernos municipales, importe que supera ampliamente a los gobiernos regionales que acumularon S/ 5,044 millones (MEF, 2021).

Estos resultados demuestran que los gobiernos locales o municipales son piezas claves en la ejecución de gastos en inversiones para el desarrollo del país; por lo que, resulta necesario poner mayor interés en los mismos, identificando y aplicando estrategias de gobernabilidad que contribuyan a mejorar la capacidad gubernamental, como el fortalecimiento de capacidades de los equipos técnicos municipales, promover la participación ciudadana en las decisiones políticas y generar política locales acordes a la realidad de los territorios y personas que los ocupan.

De otro lado, el Perú, mediante Ley Núm. 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, estableció disposiciones para la participación de la sociedad civil en los procesos de programación del presupuesto del Estado en materia de inversiones, en acuerdo con los planes de desarrollo concertado del nivel regional y local, así como fiscalizar la gestión de los gobiernos. Esta Ley tiene el fin de recabar las necesidades de los ciudadanos para ser considerados en el presupuesto público para su atención a través de proyectos de inversión.

Según Zhuang (2014) esta iniciativa contribuye a mejorar los servicios que brinda el Estado a la población rural, contribuyendo al cierre de brecha rural y urbana, con la participación directa de los ciudadanos en las decisiones de las autoridades, durante el proceso de seguimiento y evaluación del presupuesto asignado a los servicios públicos, además incentiva la transparencia y buen uso de los recursos públicos.

Sin embargo, el gobierno municipal de Marañón, durante la gestión 2019-2021, ha realizado solo un proceso de presupuesto participativo en el año 2019, en el que participaron autoridades de centros poblados, como: Huachumay, Chocobamba, Quillabamba, Asay, y anexos, donde se concertaron y priorizaron diversos pedidos de proyectos de inversión para varias localidades; los que, en su mayoría, se quedaron solamente en papeles, por diversos factores, siendo el principal la emergencia sanitaria por el COVID-19; lo que demuestra que, este gobierno municipal, gestiona la participación ciudadana para la ejecución de proyectos de inversión y actividades productivas, pero no cumple con los compromisos en cuanto a la continuidad de proyectos priorizados, lo que genera desconfianza y malestar en los ciudadanos.

Por otro lado, el departamento de Huánuco, ocupa el tercer lugar en incidencia porcentual en la actividad productiva agropecuaria del país, con el 10.3%, en la producción de papa, por su clima y recurso hídrico, seguido del cacao, café, acuicultura, vacuno y productos lácteos. Los departamentos con mayores índices porcentuales son Lambayeque con un 40.9% y La Libertad con el 18.8% (INEI, 2020).

En el 2019, la Población Económica Activa (PEA) representó el 2.7% en Huánuco. Al interior de este departamento y según actividades productivas, el 50.6% se concentra en la pesca y agricultura, en comercio el 12.8%, manufactura el 4.6%, construcción el 4.7%, minería el 0.6% (BCRP, 2020). Sin embargo, el gobierno municipal de Marañón, durante la gestión 2019 – 2021, no ha destinado recursos presupuestales para proyectos productivos a pesar de estar reglamentado.

Como se ha podido observar, en el año 2021, al Gobierno Municipal de Marañón, ha recibido S/ 6,349,386.00 para gastos en proyectos de inversión pública, del cual solo el 48.5% ha sido ejecutado, lo que demuestra que este gobierno municipal carece de capacidad técnica para ejecutar inversiones que contribuyan al desarrollo económico de la provincia. Esta incapacidad refleja lo sostenido por Escobar (2021), cuando manifiesta que en América latina y el Caribe existe debilidades en la programación de las inversiones, la inversión subnacional no tiene armonía con la inversión nacional, la capacidad técnica en el diseño y evaluación de proyectos, es bajo.

Durante su ejecución, los proyectos se ven afectados desde las formas de contratación de proveedores, reflejado en incumplimiento y bajo nivel de ejecución física y financiera y sobredimensionamiento; así mismo, carecen de análisis de costo, beneficio ante y post ejecución. A pesar de que la inversión pública de los gobiernos municipales es el motor fundamental para el crecimiento de los estados (Mendoza-Velázquez y Conde, 2019).

Por la situación descrita en el párrafo anterior, es necesario el fortalecimiento de capacidades de las Unidades Ejecutoras de Inversiones (UEI) de los gobiernos regionales y locales como estrategia de gobernabilidad para mejorar la coordinación y ejecución de inversiones articuladas territorialmente. En cuanto a la gestión, es fundamental fortalecer las oficinas de seguimiento de inversiones, desde la programación hasta la etapa de funcionamiento en el marco del ciclo de inversiones, a fin de contar con carteras de inversiones ajustadas a las brechas prioritarias de cada territorio, incorporadas con criterio técnico suficiente, estratificando la etapa de evaluación y auditoria que faciliten su ejecución. Finalmente, definir las bases para fomentar la consulta ciudadana de inversiones se configura como un pilar fundamental para una buena gobernabilidad.

América Latina ha enfrentado desafíos importantes en cuanto a capacidad estatal y desarrollo económico, social y político (Bentancur et al, 2021); por ello se requiere contar con instituciones capaces, técnica y políticamente para mejorar las relaciones intergubernamentales con el fin de ofrecer resultados eficientes y eficaces en el marco de las políticas públicas para la solución de problemas sociales (Puppim de Oliveira et al, 2021).

En ese contexto, para formular políticas públicas resulta necesario un plan estratégico de intervención social implementada por el gobierno central, que conlleve el cambio del territorio de forma igualitaria y con impacto social, garantizando su viabilidad económica, siendo política y económicamente coordinada, contemplando la visión de las comunidades asentadas en la creación de proyectos productivos ajustados a las demandas de la ciudadanía (Pérez et al, 2021).

De los pedidos realizados y/o proyectos priorizados, en la gestión 2015-2018 del gobierno local de Marañón, se ejecutó y culminó dos proyectos de inversión pública, uno en saneamiento básico y otro de creación de trocha carrozable. Ninguno de los demás proyectos en fase de ejecución que conforman la cartera de inversiones, han podido ser culminados hasta la fecha. Asimismo, de los nuevos proyectos priorizados en la gestión 2019-2022, se encuentran en ejecución, un servicio de equipamiento mecánico, creación y mejoramiento de cuatro trochas carrozables, y la elaboración de expedientes técnicos, estos últimos serán presentados a sectores del gobierno central en busca de cofinanciamiento para su ejecución física y financiera.

Lo que demuestra que, no se toma en cuenta el Art. 15.2 de la Directiva Núm. 001-2019-EF/63.01 (orden de prelación de las inversiones que exige la Nueva Ley de Inversiones INVIERTE.PE), y que el proceso de presupuesto participativo establecido en la Ley 28056; que tiene como fin recoger las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos, para incluirlos en el presupuesto y buscar su ejecución mediante proyectos y/o programas, de tal forma que permita al Estado lograr la entrega de servicios públicos de calidad; es solo un saludo a la bandera.

Sobre este último, diversos autores sostienen que la participación ciudadana es un mecanismo donde se define el destino de una parte del presupuesto público, estableciendo y priorizando las necesidades principales de los pueblos para ser incluidas en el presupuesto público del gobierno municipal y su posterior seguimiento (Rodríguez y Jara, 2020). Una forma de garantizar la participación de los ciudadanos en los asuntos de los gobiernos municipales es brindando información clara y precisa de la gestión municipal; la entrega de información poco clara impacta en el nivel de confianza del ciudadano hacia el gobierno, viéndose reflejado en bajo grado de participación. Una gestión deficiente desmotiva la colaboración ciudadana en los asuntos públicos de los gobiernos municipales.

Por tanto, la baja participación ciudadana y las decisiones centralizadas de parte de los gobiernos locales, hace que la pobreza permanezca en el tiempo y el acceso a servicios básicos cada vez sea una brecha difícil de cerrar (Mballa y Bermúdez, 2021). La participación ciudadana y la eficiencia se refuerzan entre sí en el proceso de ejecución financiera en los gobiernos municipales.

En un estudio realizado por Taguenca y Lugo (2021) en los municipios de Hidalgo, se ha demostrado que la eficiencia en el gasto público donde se ha tenido participación ciudadana evaluativa fue 75% superior en comparación de aquellos gobiernos municipales que no han tenido participación similar. Así mismo, la eficiencia financiera de aquellos gobiernos municipales que han tenido participación de los ciudadanos en la toma de decisiones fue 52% superior en comparación con los que no lo tuvieron.

Por otro lado, entre las principales fuentes de ingreso para las familias y que contribuye al desarrollo económico son las actividades productivas (Magaña-Medina y Aguilar-Morales, 2021). En Perú, el departamento de Huánuco, ocupa el tercer lugar en incidencia porcentual en la actividad productiva agropecuaria del país, con el 10.3%, en la producción de papa por su clima y recurso hídrico, seguido del cacao, café, acuicultura, vacuno y productos lácteos. Los departamentos con mayores índices porcentuales son Lambayeque con un 40.9% y La Libertad con el 18.8% (INEI, 2020). En el 2019, la Población Económica Activa (PEA) representó el 2.7% en Huánuco. Al interior de este departamento y según actividades productivas, el 50.6% se concentra en la pesca y agricultura, en comercio el 12.8%, manufactura el 4.6%, construcción el 4.7%, minería el 0.6% (BCRP, 2020).

Sin embargo, el gobierno local de Marañón, durante la gestión 2019 – 2021, no ha destinado recursos presupuestales para proyectos productivos a pesar de estar reglamentado. Según el artículo 7 del Reglamento de la Ley Núm. 29337 publicado el 21.01.2021, los gobiernos regionales y locales pueden destinar hasta el 10% del presupuesto de inversiones (proyectos) para cofinanciar estudios de cadenas productivas, evaluación técnica-económica, supervisión, liquidación y cierre de planes.

Esta acción, que no ha sido implementado por el gobierno local de Marañón, es uno de los factores que impide tener organizaciones y/o asociaciones de productores agropecuarios fortalecidos que participen en las diversas convocatorias que el gobierno regional realiza cada año para cofinanciar proyectos productivos, siendo estos de alcance a corto plazo. Por ello, se precisa, una vez más, que los problemas de carácter social demandan coordinaciones multiniveles, en el que la relación intergubernamental tiene un papel predominante para brindar respuestas efectivas.

7. Conclusiones

De la revisión y análisis de la información, se concluye que la gobernabilidad estratégica no está centrada en las acciones eficientes de un gobierno, ni en el qué hacer ni cómo hacer; por el contrario, se enfoca en la relación entre las necesidades satisfechas de la población, su adaptación como sujetos de derechos y la relación de estos dos con el sistema político.

Los gobiernos municipales presentan bajo nivel de gestión de inversiones a través de proyectos en salud, educación, agua y saneamiento, por la deficiente capacidad técnica y administrativa en el aparato estatal. La atención oportuna de las necesidades básicas de los ciudadanos contribuye al crecimiento y desarrollo económico.

El reducido porcentaje de ejecución de presupuesto público en materia de inversiones, conlleva al incremento de la pobreza en los territorios; por ello, es fundamental fortalecer la capacidad técnica y administrativa de los gobiernos municipales; fomentar la participación ciudadana en las decisiones públicas; e invertir en proyectos productivos, como estrategias de gobernabilidad para lograr el desarrollo económico del país. En territorios donde la actividad productiva es la principal fuente de subsistencia de sus habitantes, es fundamental la inversión pública a corto plazo.

Los gobiernos municipales que gestionan y concretan la participación ciudadana en sus decisiones políticas, presentan altos índices de eficiencia en el gasto público y satisfacción de necesidades de la población.

Por la complejidad de los territorios, resulta importante investigar la gobernabilidad estratégica en un sentido más amplio, desde el nivel local, regional y nacional, con la participación de unidades informantes responsables de la dirección del desarrollo del país. Por cuanto, una gestión abierta a la población, con acciones de control, transparencia y participación, y rendición de cuentas, servirá para brindar servicios públicos de calidad contribuyendo al desarrollo del país.

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