Universidad del Zulia (LUZ)
Revista Venezolana de Gerencia (RVG)
Año 27 No. 100, 2022, 1345-1361
ISSN 1315-9984 / e-ISSN 2477-9423
COMO CITAR: Hernández-Bonivento, J., Vial-Cossani, M. C., y Moller, F. (2022). Gestión pública subnacional y desarrollo territorial: análisis de los gobiernos departamentales de Colombia. Revista Venezolana de Gerencia, 27(100), 1345-1361. https://doi.org/10.52080/rvgluz.27.100.4
Gestión pública subnacional y desarrollo territorial: análisis de los gobiernos departamentales de Colombia
Hernández-Bonivento, José*
Vial-Cossani, M. Camilo**
Moller, Francisco***
Resumen
Este artículo analiza la asociación entre el desempeño de la gestión pública y el desarrollo departamental en el caso colombiano, buscando así determinar posibles variables predictoras del desarrollo territorial. Para ello, se presenta una metodología de construcción de indicadores y variables para el nivel intermedio de gobierno en Colombia, para luego analizar los datos a través de un modelo de regresión lineal. Los resultados demuestran una fuerte relación entre ejecución presupuestal y desarrollo territorial, reforzando la necesidad de mayor fortalecimiento institucional y construcción de capacidades de gestión como líneas de acción.
Palabras clave: Desarrollo Territorial; Desempeño Gestión Pública; Gobiernos Subnacionales; Colombia
Recibido: 05.02.22 Aceptado: 23.06.22
* Profesor Asociado, Instituto de Administración, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad Austral de Chile. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0921-481X. Correo Electrónico: jose.hernandez01@uach.cl (autor de contacto)
** Investigador del Instituto Iberoamericano de Desarrollo Sostenible, Universidad Autónoma de Chile. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7860-382X. Correo electrónico: camilo.vial@uautonoma.cl
*** Investigador Asociado, Instituto de gobiernos locales, Universidad de Birmingham, UK. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1929-9140. Correo Electrónico: f.j.moller@bham.ac.uk
Subnational public management and territorial development: analysis of the departmental governments of Colombia
Abstract
The main objective of this article is to analyze the association between public management performance and subnational development in Colombia, thus seeking to determine possible predictive variables of regional development. For this, a methodology for constructing indicators and variables for the intermediate level of government in Colombia is presented to later analyze the data through a linear regression model. The results show a strong relationship between budget execution and territorial development, reinforcing the need for greater institutional strengthening and management capacity building as lines of action for territorial development.
Keywords: Territorial Development; Public Management Performance; Subnational Governments; Colombia
1. Introducción
El presente artículo se propone como objetivo principal analizar la asociación entre desempeño en la gestión pública y el desarrollo subnacional, tomando como ámbito de estudio los departamentos de Colombia. Con esto, se busca determinar si existen variables de desempeño departamental en la gestión pública para predecir los niveles de desarrollo territorial, aportando herramientas que permitan fomentar el desarrollo de los territorios en el caso colombiano.
Los fundamentos que suelen ser vistos como explicativos del desarrollo territorial se sustentan tanto en características propias (historia, institucionalidad local, economías de aglomeración, especialización productiva, capital humano, capital social y conocimiento acumulado, entre otros), como en las interacciones y configuraciones particulares que cada uno de ellos experimenta (Vázquez, 2002, 2005; Camagni, 2009). Se entiende entonces que existe una multicausalidad del desarrollo territorial, donde la institucionalidad subnacional tiene un espacio limitado de responsabilidad.
Sin embargo, las políticas de desarrollo local son observadas como mecanismos de transformación de dichas realidades locales, puesto que buscan un mayor impacto en la aplicación de los recursos propios y externos para dar soluciones a los problemas del territorio, promoviendo, a su vez, las capacidades locales para el desarrollo (Alburquerque, 2004; Magri & Rodríguez, 2017; CEPAL, 2017). Desde ese espacio, el rol de los gobiernos subnacionales toma relevancia, así como la evaluación de sus capacidades y su desempeño en la consecución de objetivos de desarrollo territorial.
Para el caso colombiano, la alta heterogeneidad en el desarrollo territorial ha sido una constante histórica, en la que domina una brecha significativa entre los departamentos del centro y la periferia, en un amplio abanico de indicadores del bienestar (Garizado-Román, Duque-Sandoval & Aya-Vásquez, 2020; Rodríguez-Miranda & Vial, 2021). En efecto, mientras los departamentos de la zona central han concentrado los mejores índices relacionados con educación, salud, pobreza y bienestar, en contraste, los departamentos periféricos cuentan con rendimientos más bien deficientes en estas mismas variables (Cortés & Vargas, 2021).
A su vez, Colombia es reconocido como uno de los países más descentralizados de la región (Vial, 2017), proceso que ha tenido dentro de sus propósitos elevar los niveles de desarrollo y reducir las brechas entre los distintos departamentos del país (Botero & Hernández, 2016). Pese a ello, existe evidencia suficiente que demuestra que las relaciones entre descentralización, desarrollo territorial y reducción de brechas requieren de ciertas condicionantes adicionales para que no sean negativas (entre otros, Martínez-Vásquez & McNab, 2003; Davoodi & Zou, 1998; Prud’homme, 1955; Rodríguez-Pose & Ezcurra, 2010; Zhang, 2006).
Concretamente para el caso colombiano, Bonet (2006) explica que la descentralización profundizó las disparidades entre departamentos, debido principalmente al excesivo empleo de transferencias, carencias redistributivas de las mismas, falta de incentivos para el uso eficiente de los recursos y debilidades en las capacidades departamentales. Dada tanto su heterogeneidad territorial como sus niveles de transferencia de competencias a niveles subnacionales. Colombia representa un caso interesante de estudio, que permite observar la relación entre descentralización, desempeño en la gestión subnacional y desarrollo territorial, permitiendo a su vez detectar medidas de política pública que busquen fortalecer los territorios del país.
Con todo esto en mente, el presente artículo aborda cuatro variables que, desde la teoría, podrían tener algún tipo de asociación positiva con el desarrollo territorial: la descentralización fiscal, la ejecución presupuestaria, la planeación institucional y las prácticas de gobierno abierto. Partiendo de un análisis cuantitativo, el artículo presenta la construcción de indicadores para medir el desarrollo a nivel departamental, así como para dimensionar cada una de las variables independientes ya mencionadas, para luego contrastarlas a través de un análisis estadístico de regresión lineal.
2. Desarrollo territorial: Fundamentación teórica
A continuación, se expondrá el estado del arte de la construcción de mediciones del desarrollo a nivel territorial, lo que permitirá construir el marco conceptual necesario de la variable dependiente (desarrollo a nivel departamental en Colombia), así como las aproximaciones teóricas sobre las posibles variables de desempeño de los gobiernos subnacionales, que implicarían las variables independientes del presente estudio.
2.1. Mediciones del desarrollo a nivel territorial
Las dinámicas territoriales empezaron a incidir en los estudios del desarrollo en la década de 1980, sumando a factores económicos las características sociales, históricas, culturales a institucionales del territorio (Benko & Lipietz, 1994). Las teorías del desarrollo endógeno a escala local, observado como el proceso donde la comunidad es partícipe de la satisfacción de sus propias necesidades y demandas (Vázquez, 1999), ve el desarrollo como el producto de un proceso intangible de construcción social (Alburquerque, 2015), donde las alianzas estratégicas, la cooperación, la innovación y la gobernanza entre actores locales son clave (Camagni & Capello, 2013; Nijkamp, 2016; Vázquez‐Barquero & Rodríguez‐Cohard, 2019).
Con esto en mente, esta investigación se adhiere a dicha noción del desarrollo, vinculada al enfoque de las capacidades humanas introducido por Sen (1985, 1999). En este acercamiento, el desarrollo es entendido como la expansión de las oportunidades que tienen las personas para ejercer su libre elección, con el fin de lograr sus objetivos en una variedad de áreas que consideran vitales para sus vidas (Sen, 1999).
Dichas capacidades, que en un principio se asociaban principalmente a sectores de generalizado consenso, como salud, educación e ingresos (Sen, 1999), han sido ampliadas y complementadas por otras visiones, tales como la de Nussbaum (2003), que suma variables como integridad corporal, sentidos, imaginación y pensamiento como posibles indicadores de desarrollo, o la de Neumayer (2010), que incluye sostenibilidad como posible indicador, o la de Graham (2010), que incluye encuestas de medición de felicidad. A su vez, Cheibub (2010) menciona la importancia de las instituciones políticas; y Alkire (2010) agrega aspectos como libertad política, creatividad, productividad, medioambiente, el medio social y relacional, y las artes y la cultura.
Todos estos acercamientos dan cuenta entonces de que el concepto de desarrollo es complejo y diverso, que debe ser entendido como multivariable y multidimensional, y no quedarse únicamente en el área económica. Por lo mismo, para contar con mediciones que abarquen dicha complejidad, éstas deben integrar también variados sectores. Como se observará más adelante, para el caso de los departamentos colombianos, la medición de desarrollo utilizada contempla tanto los tres componentes clásicos del desarrollo humano de Sen, así como otras dimensiones complementarias, como son seguridad, niñez y juventud, servicios públicos y medio ambiente. Con esto, se busca reflejar la multidimensionalidad del desarrollo, así como las particularidades del nivel departamental colombiano.
2.2. Mediciones de desempeño en la gestión pública
Entendiendo que existen diversas variables que permitirían medir la gestión de las entidades subnacionales, para la presente investigación seleccionamos cuatro variables que, como se explica a continuación, podrían ser predictores del desarrollo territorial: la descentralización fiscal, la ejecución presupuestaria, la planeación institucional y las prácticas de gobierno abierto.
La descentralización fiscal puede entenderse como el grupo de políticas públicas destinadas a aumentar los ingresos o la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales (Falleti, 2005). La descentralización comenzó a despertar interés a partir del problema de la eficiencia en la asignación de servicios públicos (Samuelson, 1954), considerando que las unidades subnacionales más cercanas a la ciudadanía son las más eficientes y eficaces para la provisión de bienes y servicios públicos (Oates, 1972). Esta eficiencia se lograría en la medida que existan acuerdos regulatorios previos (Mueller, 1979), siendo las instituciones, como acuerdo social y reglas del juego, las que permitan que la oferta y demanda de bienes y servicios públicos se desarrolle adecuadamente (North, 1990).
Ahora bien, mayores niveles de descentralización fiscal no garantiza mayor calidad de las instituciones, ni mejores resultados respecto al desarrollo local (Letelier, 2012; Muinelo-Gallo y Rodríguez, 2019). No obstante, las medidas de descentralización fiscal permiten crear estructuras mínimas para la gestión subnacional. Después de todo, los procesos de desarrollo territorial se pueden llevar a cabo si los actores locales, y particularmente los gobiernos subnacionales, pueden influir en la toma de decisiones sobre aspectos relevantes para sus propios entornos (Boisier, 1993; Montecinos, 2021). Ese rol no se podría cumplir si tales gobiernos carecen de las competencias los recursos, y las capacidades para su gestión (Muinelo-Gallo y Rodríguez, 2019).
Por lo mismo, aparte de la autonomía fiscal, es necesario incluir en nuestro análisis indicadores de desempeño de la gestión pública. En esta vía, la comunidad internacional ha impulsado diversas reformas orientadas a reforzar la contabilidad, promover el gobierno digital, incorporar mecanismos de evaluación y gestión por desempeño y por resultados, entre otros (Yetano & Castillejos, 2019; Guthrie, 2014). Ello ha facilitado la creación de indicadores para medir el desempeño de las instituciones estatales, como la desarrollada desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], la cual se centra tanto en resultados como en los mismos procesos de gestión pública (Armijo, 2011; Bonnefoy & Armijo, 2005).
Dos indicadores recurrentes de desempeño institucional son la ejecución presupuestaria y la planeación institucional, siendo ambas relevantes para las estrategias de Presupuestos por Resultados [PpR] (García & García, 2010). La primera es utilizada comúnmente como una aproximación de capacidad administrativa, entendiendo que para la completa ejecución del presupuesto se requiere una infraestructura de gestión interna. Con dicho indicador, se busca realizar un seguimiento constante para alcanzar metas de sostenibilidad, eficiencia y eficacia del gasto público (OCDE, 2007; Marcel, 2009).
Por su parte, la planeación institucional suele ser también un indicador de procesos de gestión, complementaria a la ejecución presupuestaria como aproximación a capacidad administrativa. Se entiende entonces que contar con una adecuada planeación, en el marco del PpR, implica una serie de desafíos en el diseño, seguimiento y evaluación del proceso presupuestario, además de su concatenación con los bienes y servicios públicos ofertados y sus impactos en el bienestar del público objetivo (Ausejo, 2010). Aunque su implementación ha sido dispar en América Latina, ambos indicadores han sido consistentemente desarrollados en los distintos gobiernos de la región (Flic & Scartascini, 2012).
Por último, de la mano de los procesos de digitalización y apertura de información pública en la región, surge el concepto de gobierno abierto, definido como el conjunto de medidas y estrategias que buscan incrementar la eficiencia y la legitimidad de lo público a través de mecanismos de transparencia, acceso a la información, involucramiento ciudadano y el uso de nuevas tecnologías de la información (Tai, 2021). Dichas herramientas buscan asegurar acceso de actores sociales a los asuntos públicos (Lathrop & Ruma, 2010), entendiendo que el empoderamiento ciudadano conllevaría incentivos a la colaboración y desincentivos a las malas prácticas administrativas (Worthy, 2010; Harrison & Sayogo, 2014; Lourenço, 2015).
En este sentido, el uso de buenas prácticas de gobierno abierto, como la implementación de acciones de transparencia, participación y rendición de cuentas, así como el uso de tecnologías de la información para la gestión territorial, podrían considerarse incentivos que fomenten el buen gobierno local (Castellano & Díaz, 2020; Fernández, 2020; Pedroza & Romero, 2018), convirtiéndose entonces en herramientas para el mejoramiento de la gobernanza regional y la interacción entre actores sociales.
3. Consideraciones metodológicas de la investigación
Se diseña una investigación de tipo cuantitativo, buscando identificar posibles predictores del desarrollo a nivel subnacional en el caso colombiano. Para ello, se realiza un trabajo de recolección y análisis de información en dos vías: por una parte, la construcción de un índice compuesto de desarrollo a nivel departamental, que servirá como variable dependiente; lo segundo, la construcción de indicadores de descentralización fiscal, ejecución presupuestal, planeación institucional y gobierno abierto, las cuales fungirán como variables independientes.
Para la construcción de la variable dependiente (desarrollo a nivel departamental) esta investigación se centra en el trabajo realizado por el Departamento Nacional de Planeación [DNP] del Gobierno de Colombia, a través de la nueva Medición de Desempeño Departamental (MDD, 2020). Dicho trabajo parte de lo estipulado en manuales internacionales para la generación de índices compuestos (OECD, 2008; EUROSTAT, 2011; IMF, 2012), estableciendo tres criterios para la selección de variables: disponibilidad de la información; uso exclusivo de fuentes oficiales de información; y variables que correspondan a las competencias de los gobiernos departamentales (DNP, 2022). Con estos criterios, se detectaron 25 indicadores, correspondientes a siete variables de desarrollo departamental (Cuadro 1).
Cuadro 1
Variables de desarrollo a nivel departamental en Colombia
VARIABLES |
INDICADORES |
AÑO |
Educación |
Tasa de repitencia transición, primaria, secundaria y media |
2020 |
Tasa neta cobertura transición, primaria, secundaria y media |
2020 |
|
Tasa de cobertura bruta en educación superior |
2020 |
|
Puntaje pruebas Saber 11 (Matemáticas y Lectura) |
2019 |
|
Salud |
Tasa de mortalidad infantil menores de 1 año |
2020 |
Cobertura vacunación pentavalente |
2020 |
|
Cobertura en salud |
2020 |
|
Seguridad |
Tasa de hurtos |
2020 |
Tasa de homicidios |
2020 |
|
Tasa de casos de violencia intrafamiliar |
2020 |
|
Niñez y juventud |
Cuidado de la primera infancia |
2020 |
Trabajo infantil |
2019 |
|
Servicios publicos |
Cobertura de energía zona resto |
2020 |
Penetración de internet (Banda ancha Residencia/población) |
2020 |
|
Cobertura acueducto |
2020 |
|
Cobertura alcantarillado |
2020 |
|
Economía |
Tasa de formalidad |
2020 |
Tasa de desempleo |
2020 |
|
PIB per cápita |
2020 |
|
Incidencia de la pobreza monetaria |
2020 |
|
Indice de bancarización |
2019 |
|
Medio ambiente |
Tasa de deforestación |
2018 |
Emisiones de co2 de fuentes fijas |
2020 |
|
Indice municipal de gestión del riesgo |
2020 |
|
Disposición de residuos |
2020 |
Fuente: Elaboración propia partiendo de DNP
En total, se cuenta con 25 indicadores en las siete variables expuestas, lo que permitiría observar la complejidad del desarrollo regional. Para esta investigación, se privilegian las variables que construyen capacidades para el bienestar de la población, por lo que se otorga un mayor peso a las variables Educación, Salud y Economía (20%) que al resto de variables (10%). Todos los indicadores señalados se reúnen en una misma base de datos y se estandarizan en escalas de 0 a 11, de manera que permitan su comparación y análisis en conjunto. Con todos estos procedimientos, se construye el Índice de Desarrollo Departamental [IDD], variable dependiente para esta investigación (Tabla 1).
Tabla 1
Índice de Desarrollo Departamental (IDD) Colombia 2020
Educ. |
Salud |
Segur. |
S. Púb. |
Econ. |
M. Amb. |
Ni. y Juv. |
IDD |
|
Risaralda |
0,846 |
0,942 |
0,413 |
0,768 |
0,658 |
0,731 |
0,673 |
0,748 |
Caldas |
0,763 |
0,881 |
0,616 |
0,763 |
0,631 |
0,738 |
0,771 |
0,744 |
Boyacá |
0,838 |
0,903 |
0,603 |
0,591 |
0,637 |
0,764 |
0,641 |
0,736 |
Atlántico |
0,797 |
0,933 |
0,463 |
0,792 |
0,622 |
0,616 |
0,767 |
0,734 |
Santander |
0,833 |
0,852 |
0,460 |
0,679 |
0,699 |
0,687 |
0,698 |
0,729 |
Antioquia |
0,777 |
0,922 |
0,271 |
0,780 |
0,729 |
0,640 |
0,713 |
0,726 |
Quindio |
0,832 |
0,893 |
0,327 |
0,870 |
0,579 |
0,705 |
0,749 |
0,726 |
Valle del Cauca |
0,718 |
0,933 |
0,291 |
0,779 |
0,663 |
0,715 |
0,775 |
0,719 |
Casanare |
0,750 |
0,889 |
0,415 |
0,569 |
0,716 |
0,679 |
0,589 |
0,696 |
Cundinamarca |
0,745 |
0,824 |
0,430 |
0,705 |
0,633 |
0,722 |
0,688 |
0,695 |
Cesar |
0,713 |
0,894 |
0,580 |
0,664 |
0,446 |
0,712 |
0,717 |
0,678 |
Huila |
0,754 |
0,893 |
0,295 |
0,691 |
0,580 |
0,769 |
0,555 |
0,676 |
Tolima |
0,790 |
0,881 |
0,387 |
0,569 |
0,524 |
0,746 |
0,628 |
0,672 |
Sucre |
0,695 |
0,943 |
0,648 |
0,562 |
0,349 |
0,681 |
0,816 |
0,668 |
Norte de Santander |
0,776 |
0,921 |
0,431 |
0,615 |
0,424 |
0,712 |
0,674 |
0,667 |
Bolívar |
0,738 |
0,852 |
0,509 |
0,423 |
0,513 |
0,629 |
0,823 |
0,659 |
Magdalena |
0,722 |
0,877 |
0,557 |
0,513 |
0,426 |
0,683 |
0,641 |
0,644 |
Córdoba |
0,695 |
0,794 |
0,706 |
0,518 |
0,364 |
0,704 |
0,797 |
0,643 |
Meta |
0,764 |
0,863 |
0,197 |
0,579 |
0,650 |
0,495 |
0,577 |
0,640 |
Cauca |
0,684 |
0,801 |
0,461 |
0,496 |
0,424 |
0,842 |
0,625 |
0,624 |
Caquetá |
0,705 |
0,860 |
0,462 |
0,564 |
0,424 |
0,699 |
0,531 |
0,623 |
Amazonas |
0,561 |
0,777 |
0,649 |
0,598 |
0,510 |
0,803 |
0,452 |
0,620 |
Arauca |
0,674 |
0,891 |
0,495 |
0,492 |
0,416 |
0,723 |
0,484 |
0,615 |
Nariño |
0,692 |
0,769 |
0,472 |
0,534 |
0,439 |
0,838 |
0,447 |
0,609 |
La Guajira |
0,666 |
0,749 |
0,652 |
0,505 |
0,337 |
0,739 |
0,651 |
0,605 |
San Andrés |
0,388 |
0,884 |
0,188 |
0,327 |
0,570 |
0,663 |
0,955 |
0,582 |
Putumayo |
0,623 |
0,822 |
0,525 |
0,362 |
0,421 |
0,582 |
0,432 |
0,564 |
Chocó |
0,589 |
0,566 |
0,613 |
0,435 |
0,352 |
0,691 |
0,686 |
0,544 |
Guaviare |
0,646 |
0,593 |
0,464 |
0,373 |
0,418 |
0,667 |
0,582 |
0,540 |
Vaupés |
0,465 |
0,476 |
0,762 |
0,535 |
0,384 |
0,586 |
0,510 |
0,504 |
Guainía |
0,556 |
0,767 |
0,513 |
0,186 |
0,397 |
0,579 |
0,308 |
0,502 |
Vichada |
0,361 |
0,330 |
0,823 |
0,094 |
0,210 |
0,745 |
0,482 |
0,395 |
Fuente: Elaboración propia, partiendo de DNP
Los resultados obtenidos en el IDD señalan una clara diferencia entre los territorios del país, siendo las zonas periféricas las más vulnerables frente a los departamentos de la zona central. Estos datos son consistentes con los resultados obtenidos en otras mediciones, como el IDERE LATAM, donde además se señala al caso colombiano como el que tienen una mayor desigualdad entre sus gobiernos subnacionales en la región (Rodríguez-Miranda & Vial, 2021).
La segunda etapa de recolección de información fue construir variables independientes sobre descentralización fiscal, ejecución presupuestal, planeación institucional y apertura gubernamental. Partiendo de la revisión bibliográfica expuesta, se presentan las cuatro variables que, desde la teoría, podrían tener capacidad de predicción del desarrollo a nivel departamental:
H1: los departamentos que tengan mayores ingresos, mayor inversión propia y menor dependencia con las transferencias del nivel central, tendrán un mayor nivel de desarrollo.
H2: los departamentos que tengan mejor cumplimiento en términos de ejecución presupuestal, tanto de recursos propios, como de transferencias y otros ingresos, tendrán un mayor nivel de desarrollo.
H3: Los departamentos con mayor cumplimiento de las disposiciones oficiales de gestión interna, en específico en gestión de talento humano, planeación institucional, y seguimiento y evaluación, tendrán mayor nivel de desarrollo.
H4: Los departamentos con mayor cumplimiento en las disposiciones que buscan fomentar la transparencia, la participación y la rendición de cuentas en la gestión pública, tendrán un mayor nivel de desarrollo.
Para los indicadores de la variable Descentralización Fiscal, se toma la base de datos de las Operaciones Efectivas de Caja, la cual cuenta con información consistente a nivel departamental, y se toman como indicadores los ingresos corrientes totales, la participación de recursos propios en inversión, y la dependencia a transferencias del nivel nacional.
Para los indicadores de la variable Ejecución Presupuestal se construyeron indicadores partiendo de la información contenida en el Formulario Único Territorial del DNP, en específico los datos de ejecución de ingresos corrientes de libre deignación, de ingresos relacionados al Sistema General de Participaciones (SGP) y de ingresos de otras fuentes y recursos propios.
Para la variable Planeación Institucional, se toman los datos del Formulario Único de Revisión de Avances de Gestión (FURAG) del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en específico los componentes Gestión del Talento Humano, Planeación Institucional y Seguimiento y Evaluación.
Por último, para la variable Gobierno Abierto, se toman también los datos procesados del FURAG, en especial los componentes Gobierno Digital, Integridad, Participación Ciudadana, Servicio al Ciudadano, y Transparencia y Acceso a la Información.
Una vez realizado todo el levantamiento de información y la construcción de las variables independientes, se observan los siguientes resultados a nivel departamental (Tabla 2):
Tabla 2
Resultados variables de gestión departamental – Colombia 2020
Departamento |
Autonomía Fiscal |
Ejecución Presupuestal |
Planeación Institucional |
Gobierno Abierto |
Antioquia |
0,936 |
0,777 |
0,847 |
0,859 |
Cundinamarca |
0,590 |
0,674 |
0,974 |
0,950 |
Caldas |
0,331 |
0,763 |
0,918 |
0,923 |
Valle Del Cauca |
0,765 |
0,759 |
0,602 |
0,676 |
Quindio |
0,306 |
0,744 |
0,911 |
0,824 |
Meta |
0,309 |
0,507 |
0,953 |
0,941 |
Risaralda |
0,404 |
0,742 |
0,743 |
0,671 |
Tolima |
0,276 |
0,587 |
0,731 |
0,799 |
Norte de Santander |
0,291 |
0,702 |
0,676 |
0,635 |
Santander |
0,436 |
0,679 |
0,622 |
0,564 |
Huila |
0,277 |
0,766 |
0,554 |
0,675 |
Atlantico |
0,577 |
0,722 |
0,481 |
0,490 |
Cesar |
0,263 |
0,679 |
0,544 |
0,651 |
Casanare |
0,312 |
0,606 |
0,564 |
0,644 |
Boyacá |
0,272 |
0,576 |
0,577 |
0,644 |
Bolivar |
0,315 |
0,689 |
0,430 |
0,594 |
Sucre |
0,159 |
0,647 |
0,637 |
0,553 |
Córdoba |
0,175 |
0,610 |
0,536 |
0,614 |
San Andrés |
0,514 |
0,221 |
0,532 |
0,619 |
Nariño |
0,220 |
0,653 |
0,468 |
0,527 |
Arauca |
0,179 |
0,630 |
0,490 |
0,509 |
Magdalena |
0,245 |
0,725 |
0,345 |
0,428 |
Guajira |
0,209 |
0,634 |
0,473 |
0,366 |
Caqueta |
0,164 |
0,608 |
0,440 |
0,452 |
Guaviare |
0,257 |
0,670 |
0,321 |
0,342 |
Cauca |
0,149 |
0,597 |
0,411 |
0,363 |
Vichada |
0,264 |
0,420 |
0,399 |
0,361 |
Choco |
0,178 |
0,663 |
0,266 |
0,324 |
Putumayo |
0,169 |
0,638 |
0,345 |
0,229 |
Guainia |
0,163 |
0,372 |
0,411 |
0,301 |
Amazonas |
0,117 |
0,514 |
0,294 |
0,281 |
Vaupes |
0,251 |
0,312 |
0,375 |
0,240 |
Fuente: Elaboración propia, con información de DNP y DAFP
Con los datos expuestos, se utiliza el programa SPSS para, primero, calcular las correlaciones bivariadas entre unas y otras variables, para luego construir de un modelo estadístico que permita observar la capacidad de las cuatro variables independientes de predecir los niveles de desarrollo departamental.
4. Análisis de correlaciones y modelo estadístico de regresión lineal
Las correlaciones bivariadas entre los niveles de desarrollo departamental y las cuatro variables independientes antes expuestas señalan correlaciones positivas y estadísticamente significativas de acuerdo al test de Pearson´s (<0,01), entre la variable dependiente (desarrollo departamental) y todas las variables independientes: Descentralización Fiscal (0,46), Ejecución Presupuestal (,65), Gobierno Abierto (,64) y Planeación Institucional (,57). Esto implica que es posible asociar el desarrollo territorial a las cuatro variables presentadas, siendo los departamentos con mayor desarrollo los que suelen contar con mayor autonomía fiscal, mejor desempeño administrativo y mayores prácticas de gobierno abierto.
Para asegurar la consistencia interna de las variables de gestión departamental, se realizaron pruebas específicas con todas las variables, obteniendo un Alpha de Cronbach de α=.881, lo que sugiere una consistencia interna fuerte de acorde a los parámetros normalmente utilizados (Tavakol & Dennick, 2011). A continuación, se procedió a construir un modelo de regresión lineal para medir la asociación entre nuestras cuatro variables independientes y nuestra variable dependiente.
Previo al cálculo del modelo, la exploración de las variables determinó que el índice de desarrollo departamental del departamento de Vichada actuaba como un valor atípico (IDD=.3947), encontrándose fuera del rango intercuartílico normal determinado por las Bisagras de Tuckey. Con esto en mente, y para optimizar el uso de los datos, se decidió utilizar un modelo de regresión lineal con errores estándar robustos. Esta forma de análisis ha demostrado superar algunas de las limitaciones de los métodos paramétricos específicamente en casos donde la variable dependiente no está normalmente distribuida o cuenta con valores atípicos (Hayes & Cai, 2007).
Tal como se puede apreciar en la Tabla 3, el modelo arrojó una asociación positiva entre el nivel de desarrollo departamental y tres de las cuatro variables independientes (descentralización, ejecución presupuestal y gobierno abierto). Sin embargo, solamente la variable ejecución presupuestal presenta una asociación estadísticamente significativa (p<0,05), lo que implica la comprobación de la segunda hipótesis, confirmando dicha variable como predictora del desarrollo. Además, el modelo obtuvo un coeficiente de determinación R2 de ,56 por lo que aproximadamente un 56% de la varianza total es explicada por el modelo de regresión (Tabla 3).
Tabla 3
Estimación de parámetros con errores estándar robustos, IDD 2021
β |
SE |
95% CI |
p |
||
LL |
UL |
||||
Intersección |
.355 |
.066 |
.220 |
.490 |
<.001 |
Autonomía fiscal |
.072 |
.126 |
-.187 |
.331 |
.574 |
Planeación Institucional |
−.068 |
.479 |
-1.051 |
.915 |
.888 |
Gobierno abierto |
.193 |
.244 |
-.308 |
.695 |
.436 |
Ejecución presupuestal |
.305 |
.143 |
.012 |
.598 |
.042* |
* = <.05; Parámetro “Ejecución presupuestal” fue establecido en cero porque es redundante.
R al cuadrado ajustada = ,563
Fuente: Elaboración propia
Para el caso específico de Colombia, estos datos refuerzan hallazgos encontrados en otras mediciones sobre el alto nivel de desigualdad entre los departamentos del país, concentrándose el desarrollo en los departamentos de la zona central. Esta desigualdad se evidencia también en los datos de gestión, indicando una fuerte correlación entre niveles de desarrollo y capacidades de gestión departamental.
En cuanto a las hipótesis de investigación, se evidencia una fuerte correlación positiva, estadísticamente significativa, entre las cuatro variables independientes y el índice compuesto de desarrollo departamental. Existe entonces una alta probabilidad de encontrar niveles altos de autonomía fiscal, ejecución presupuestal, planeación institucional y gobierno abierto en departamentos con alto nivel de desarrollo.
A su vez, el modelo de regresión determina que la variable ejecución presupuestal se asocia positivamente al desarrollo departamental y tiene capacidad de predicción, es decir, es predecible que a mayor ejecución, mayor desarrollo departamental, lo cual comprueba nuestra Hipótesis 2. Este resultado se alinea con investigaciones donde se destaca la importancia de la ejecución presupuestal como proxy de buena gestión (Olurankinse, 2011). Sin embargo, a pesar de la fuerte asociación entre las demás variables, no es posible comprobar estadísticamente las otras hipótesis planteadas en esta investigación.
En síntesis, los resultados de este análisis demuestran una fuerte relación, estadísticamente significativa, entre ejecución presupuestal y desarrollo territorial, dando cuenta de las capacidades de gestión subnacional, necesarias para alcanzar buenos niveles de ejecución, como una evidente línea de acción para el fomento del desarrollo territorial.
5. Conclusiones
Producto de la investigación se entregan insumos, tanto en el plano académico como para tomadores de decisiones en materias de políticas públicas. Con respecto a los niveles de desarrollo territorial y el rol de los gobiernos departamentales en el caso colombiano. Estos hallazgos abren líneas complementarias de investigación, e invitan a nuevos análisis y debates ante eventuales ajustes de política subnacional en nuestro caso de estudio.
La confirmación de la segunda hipótesis abre las puertas a nuevas investigaciones en otros países, de manera comparada, para observar y determinar comportamientos similares en contextos distintos. A su vez, se presenta como un aporte disciplinar determinar la asociación, estadísticamente significativa, de la ejecución presupuestaria con los niveles de desarrollo a nivel departamental. Esto permitiría abrir una línea futura de investigación sobre las implicancias de esta relación para la gestión pública subnacional.
A nivel de tomadores de decisiones, queda claro el papel fundamental de los gobiernos y administraciones departamentales en el desarrollo subnacional, por lo que deberían enfocarse esfuerzos al mejoramiento de las capacidades institucionales y administrativas, sobre todo en zonas periféricas del país, para buscar cerrar la evidente brecha territorial existente en Colombia. Si se entiende que el peso de las administraciones públicas en la vida de la ciudadanía en territorios vulnerables es importante, y que una mejor gestión se asocia con un mayor desarrollo territorial, es fundamental que la presencia estatal en estos territorios tenga un principal foco en mejorar aspectos de la gestión departamental.
Por último, este trabajo tiene ciertas limitaciones, que debieran abordarse en próximos trabajos. Por una parte, es un trabajo cuantitativo, que bien debería complementarse con trabajos cualitativos e históricos que permitan relevar características propias que expliquen el desarrollo territorial en Colombia y sus desequilibrios. A su vez, aunque se evidencia una fuerte asociación, estadísticamente significativa, entre la ejecución presupuestal y el nivel de desarrollo, no es posible, con la información que tenemos, establecer relaciones de causalidad. Por último, el modelo utilizado no permite negar ni confirmar, con la información disponible, las otras hipótesis presentadas en este trabajo, algo que bien podría intentarse con nuevos datos, más específicos para cada variable.
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