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Apertura económica y política comercial: estudio del sector lácteo y sus dificultades en Colombia

Baena Rojas, Jose Jaime1

Cano, Jose Alejandro2

Duque Giraldo, Mateo3

Resumen

A partir de la apertura económica en Colombia, algunos sectores económicos han tenido que afrontar importantes retos a fin de competir con productos extranjeros, tal y como sucede con el sector lácteo. De este modo, este artículo plantea un análisis general entre la apertura económica y el comportamiento del sector lácteo en Colombia, considerando que muchos productos de este sector cuentan con gravámenes aplicados y aranceles prohibitivos, convirtiendo al sector lácteo en el sector de mayor nivel de proteccionismo arancelario. Para esto, se analizaron variables tales como exportaciones, importaciones, capacidad productiva, de consumo, entre otras, a nivel nacional y en Latinoamérica-El Caribe. Los resultados evidencian que en Colombia existen altos niveles de proteccionismo arancelario y un crecimiento de las importaciones en el sector lácteo, reflejando problemas internos de eficiencia productiva y competitividad. Como conclusión, se propone enfocar las exportaciones colombianas en productos de mayor valor agregado y continuar con los esfuerzos de modernización y capitalización de la cadena de suministros láctea, ofreciendo así precios nacionales competitivos, y satisfaciendo la demanda interna.

Palabras clave: apertura económica; lácteos; colombia; comercio exterior.

Recibido: 20-02-2020 Aceptado: 30-04-2020

1 Doctor en Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Barcelona (España) con estudios de maestría en Internacionalización de la misma universidad. Especialista en Comercio Internacional de la Escuela Europea de Dirección y Empres (EUDE), con pregrado en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia y asimismo pregrado en Negocios Internacionales de la Institución Universitaria Esumer (Colombia). Actualmente es profesor tiempo completo –a distancia- de la Institución Universitaria CEIPA (Colombia) y miembro del grupo de investigación ORYGEN. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0915-4087

2 Candidato a Doctor en Industria y Organizaciones de la Universidad Nacional de Colombia, con Maestría en Ingeniería Administrativa y con pregrado en Ingeniería Industrial de la misma universidad. Actualmente es profesor de tiempo completo de la Universidad de Medellín y miembro del grupo de investigación CYGO. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2638-5581

3 Doctor en Derecho de la Universidad Externado de Colombia, con una Maestría en Derecho de la misma universidad y con pregrado en Derecho de la Universidad de Medellín. Actualmente es profesor de cátedra de la Universidad de Medellín. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7809-9459

Economic openness and trade policy: Struggles of the dairy sector in Colombia

Abstract

Since the economic openness in Colombia, some economic sectors have experienced significant challenges to compete with foreign products, as is the case of the dairy sector. Thus, this article provides an analysis between economic openness and the behavior of the dairy sector in Colombia, considering that many products in this industry have applied prohibitive custom rates and bound tariffs, making the dairy sector the one with the highest level of tariff protectionism. Therefore, variables such as exports, imports, productive capacity, consumption, among others, were analyzed at the national level and in Latin America - The Caribbean. The results show that in Colombia there are excessive levels of tariff protectionism and a growth in imports in the dairy sector, reflecting internal problems of productive efficiency and competitiveness. In conclusion, it is proposed to focus Colombian exports on products with higher added value and continue with the efforts to modernize and capitalize the dairy supply chain, to offer competitive national prices and satisfy domestic demand.

Keywords: economic openness; dairy; colombia; foreign trade.

1. Introducción

Han pasado casi tres décadas desde el ingreso de Colombia al sistema multilateral de comercio, al convertirse en miembro de pleno derecho de la Organización Mundial de Comercio (OMC) desde el 30 de abril de 1995, y aunque este momento fue determinante para el devenir del comercio exterior del país dadas las importantes reformas estructurales derivadas de esta decisión, Colombia ya venía desarrollando políticas librecambistas importantes que lo alejaban del modelo tradicional de sustitución de importaciones desde que se convirtió en Estado contratante del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) a partir del 3 de octubre de 1981 (Garay, 1998; OMC, 2017).

Se destaca que el GATT experimentó una serie de cambios considerables tras la creación misma de la OMC, los cuales fortalecieron toda la dinámica institucional, generando que este se mantenga como el principal sistema de reglas junto con los textos jurídicos de todos los países miembros del sistema multilateral de comercio (Baena & Fernández, 2016; Cardona, 2017; Baena, 2018; 2019; Baena & Londoño, 2020).

Si bien existen fuertes debates en torno a la conveniencia de la adopción de estas políticas comerciales de libre competencia, considerando en especial el devenir del comercio mundial y la dinámica de la globalización económica, este artículo ahonda en el caso del sector lácteo colombiano, en donde la evidencia tiende a mostrar altos niveles de proteccionismo arancelario que tienden a su vez a suponer importantes problemas de competitividad en toda esta industria (Baena & Cano, 2019).

Autores como Ortiz, Uribe, y Vivas (2013), sugieren que este proceso de transición de políticas de comercio exterior, conocido como apertura económica, ha representado importantes retos y dificultades para muchas empresas nacionales, que en muchos casos no disponían de la capacidad suficiente para competir con empresas internacionales que ingresaron al mercado local. De hecho, todo este escenario de liberalización comercial terminó promoviendo el cierre de empresas e industrias que no pudieron enfrentar un escenario de libre competencia, y propició que la economía colombiana dependiera de ciertos productos estratégicos dada la disponibilidad de los mismos en del país (Montoya, 2013).

En este orden de ideas, este artículo tiene como objetivo analizar el comportamiento del sector lácteo en Colombia tras el ingreso del país a la OMC, además de la adopción de la apertura económica como política de comercio exterior en el país. De igual manera esta investigación determina las medidas proteccionistas y librecambistas que ha implementado el estado colombiano dentro del comercio exterior de dicho sector. De esta forma, la finalidad de esta investigación consta en estudiar el comportamiento del sector lácteo en Colombia antes, durante y después del proceso de apertura económica e ingreso a la OMC, y establecer los impactos generados por esta.

Para esto, la Sección 2 presenta los principales conceptos relacionados con el proteccionismo y librecambismo, así como una contextualización normativa de las políticas de liberalización de Colombia y el rol de la OMC. Igualmente, se describen las características y generalidades del sector lácteo en Colombia. En la Sección 3 se describen las fuentes de información consultadas y los métodos empleados para analizar el comportamiento económico del sector de los lácteos antes, durante y después de la apertura económica. En la Sección 4 se presentan los principales hallazgos relacionados con la apertura económica dentro del sector analizado; y finalmente, la Sección 5 presenta las principales conclusiones de este estudio.

2. Contextualización normativa de la apertura económica en Colombia

Si bien existen casos en donde las normas internacionales, desarrolladas por diversos organismos, tienen el propósito de facilitar las condiciones y la dinámica del comercio internacional, en otros casos éstas pueden entrar en conflicto con normas locales debido a las disposiciones planteadas en las mismas, y a la no participación de ciertos estados dentro del sistema multilateral de comercio. Por lo tanto, es válido afirmar que el comercio internacional parece dinamizarse en la medida en que los estados adoptan políticas comerciales, las cuales conllevan a esclarecer situaciones puntuales asociadas al intercambio de productos, tal y como sucedió con la celebración de diversos acuerdos que propiciaron disposiciones normativas dentro de las múltiples rondas de negociación. En este sentido, la tabla 1 presenta las rondas de negociación en el régimen del GATT y que posteriormente permitieron la configuración misma de la OMC (Heredero, 2002; Osorio, 2008; Santibañez, 2014).

Tabla 1

Rondas de negociación en el régimen del GATT y conferencias ministeriales dentro de la OMC

N°	Año	Nombre	Asuntos abordados	Régimen	Países participantes
1	1947	Ronda de Ginebra	Barreras arancelarias	GATT	23
2	1949	Ronda de Annecy	Barreras arancelarias	GATT	13
3	1951	Ronda de Torquay	Barreras arancelarias	GATT	38
4	1956	Ronda de Ginebra	Barreras arancelarias	GATT	26
5	1960 - 1961	Ginebra (Ronda Dillon)	Barreras arancelarias	GATT	26
6	1964 - 1967	Ginebra (Ronda Kennedy)	Barreras arancelarias y medidas antidumping	GATT	62
7	1973 - 1979	Ginebra (Ronda de Tokio)	Barreras arancelarias, barreras no arancelarias y acuerdos relativos al marco jurídico	GATT	102
8	1986 - 1994	Ginebra (Ronda Uruguay)	Barreras arancelarias, barreras no arancelarias, normas, servicios, propiedad intelectual, solución de diferencias, textiles, agricultura, creación de la OMC, entre otros.	GATT	123
1	1996	Conferencia Ministerial de Singapur	Inversiones, política de competencia, contratación pública y facilitación del comercio.	OMC	128
2	1998	Conferencia Ministerial de Ginebra	Comercio electrónico, entre otros.	OMC	132
3	1999	Conferencia Ministerial de Seattle	Comercio electrónico, subvenciones a la pesca, comercio y medio ambiente y desarrollo sostenible, obstáculos técnicos al comercio, aspectos de los derechos de propiedad intelectual, adhesiones, entre otros.	OMC	135
4	2001	Conferencia Ministerial de Doha y Ronda de Doha	Agricultura, servicios, acceso a los mercados para los productos no agrícolas, aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, relación entre comercio e inversiones, interacción entre comercio y política de competencia, transparencia de la contratación pública, facilitación del comercio, entre otros.	OMC	143
5	2003	Conferencia Ministerial de Cancún	Balance de los progresos realizados en las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo	OMC	146
6	2005	Conferencia Ministerial de Hong Kong	Resolver diversas cuestiones que configurarán el acuerdo final del Programa de Doha para el Desarrollo	OMC	149
7	2009	Conferencia Ministerial de Ginebra	Proteccionismo y barreras no arancelarias, entre otros.	OMC	153
8	2011	Conferencia Ministerial de Ginebra	Proteccionismo y barreras no arancelarias, entre otros.	OMC	153
9	2013	Conferencia Ministerial de Bali	Simplificar los procedimientos aduaneros con el fin de agilizar los flujos de comercio y otras propuestas relativas agricultura, entre otros.	OMC	159
10	2015	Conferencia Ministerial de Nairobi	Retomar temas pendientes de Doha	OMC	161
11	2017	Conferencia Ministerial de Buenos Aires	Agricultura, acceso al mercado, proteccionismo, competencia de las exportaciones, ayuda interna, entre otros.	OMC	164
12	2020	Conferencia Ministerial de Nursultán (Kazajstán)	Aplazada por contingencias de salud pública mundial derivadas de la pandemia COVID-19.	OMC	N/A

Fuente: Elaboración propia basada en OMC (2017a) y OMC (2020b)

De hecho, estudios como el de Armstrong y Read (1998) reconocen cómo las pequeñas economías o países en vía desarrollo han tendido a ser más vulnerables que las economías desarrolladas frente al proceso de liberalización comercial, el cual trajo consigo las rondas de negociación del GATT; debido que las economías desarrolladas evidencian un mayor grado de preparación y productividad para enfrentar escenarios competitivos.

En este sentido, muchos países dentro del sistema multilateral de comercio, a pesar de haber intentado seguir a cabalidad las normas desarrolladas en todas estas rondas de negociación, han aplicado normas restrictivas concretas a fin de amparar su industria nacional; y dicha situación involucra tanto los estados contratantes del GATT como los actuales miembros de pleno de derecho de la OMC. No obstante, estas normas terminan violando las disposiciones oficiales actuales, al punto de conllevar a la configuración de disputas comerciales formales dentro de la OMC, situación que evidencia la necesidad de una transición entre las normas internacionales respecto a las normas internas (Bown, 2004).

Por lo tanto, el caso de Colombia resulta ser un interesante ejemplo de cómo los países pueden adoptar ciertas disposiciones normativas derivadas de una organización internacional, o de un acuerdo internacional, lo que termina por conducir a que la normativa interna sea consecuente con un ordenamiento jurídico internacional, o con cuerpos de normas que definen un orden específico como la OMC, el FMI u otras organizaciones similares. Del mismo modo, esto hace que en muchos casos sea necesario el desarrollo de instituciones dentro de los estados, las cuales garanticen el cumplimiento tanto de las normas nacionales como internacionales (Dávila, 2002).

Es así como Colombia, a razón de dinamizar su comercio exterior según muchas de las normas del GATT y la OMC que intentan regular el comercio internacional, inicia un proceso de liberalización significativo que en términos generales tuvo lugar a finales de los años ochenta. Todo esto llevó a un intento por actualizar procesos productivos, pasando de un modelo basado en sustitución de importaciones a un modelo en donde se promueve con mayor intensidad la libre competencia, en donde se requiere desarrollar competencias productivas, el uso eficiente de recursos, la especialización y economías de escala, además de promover la competencia y el cambio técnico en ciertas industrias (Maya, 1992; Barreto, Molina, & Lara, 2014).

Por lo tanto, mediante la apertura económica, el gobierno colombiano ha pretendido incentivar el cambio de un modelo económico proteccionista e intervencionista a un esquema de intercambio comercial, ajustado a políticas de internacionalización y modernización de la industria en el país. De este modo, se ha intentado promover políticas comerciales que representaron en su momento el desarrollo de una nueva constitución, que estableció la libre competencia como un derecho constitucional, ampliando los tipos de conducta sujetos a la ley de competencia, y perfeccionando las normas legales que se aplican a dicha conducta y otras más (Congreso de la República, 1992; OCDE, 2009).

Todos estos cambios en Colombia han venido promoviendo el desarrollo de una notable multiplicidad de normas concretas, desde el punto de vista jurídico, tal y como se muestra en el diagrama 1. Estas normas no solo establecen en un sentido amplio el ordenamiento jurídico del comercio exterior colombiano, sino también aspectos puntuales alusivos a permisos previos para el ingreso y salida de mercancías al país, vistos buenos, reglamentos técnicos, régimen aduanero, entre otros. Todos estos aspectos, más que entendidos como normas, se encuentran particularmente supeditados a las disposiciones internacionales desarrolladas dentro del sistema multilateral de comercio con el GATT y la OMC (Pardo, 2009).

Diagrama 1

La normativa del sistema multilateral de comercio y la normativa del comercio exterior colombiano

Fuente: Elaboración propia basada en MINCIT (2020)

De esta manera, es posible reconocer los beneficios de hacer parte activa dentro del sistema del GATT y la OMC; ya que el hacer parte del sistema multilateral de comercio supone

[…] a) La no discriminación en las relaciones comerciales con los demás miembros; b) Mejores condiciones de acceso para los bienes y servicios de cada país; c) Participación en las decisiones que modifiquen la OMC y sus demás acuerdos, y, en general, en el gobierno de la Organización; d) Mayores plazos para asumir obligaciones, como en los Acuerdos sobre Agricultura, Inversión Extranjera, Propiedad Intelectual y Valor en Aduana; e) En el caso de Colombia, trato especial como país en desarrollo; y f) Finalmente, fortalecimiento del poder de negociación de los países miembros, en especial países en desarrollo, ante las principales naciones, dentro del sistema de solución de diferencias (Corte Constitucional, 1995).

Por consiguiente, en Colombia se desarrolló una estrategia completa de liberalización del comercio, apoyada de la política exterior y la participación dentro del sistema multilateral de comercio, que ha impulsado la creación de nuevos acuerdos internacionales, que en el apartado de aranceles permitieran incrementar la participación en mercados internacionales (Pardo, 2014). Sin embargo, cabe agregar que para Cardona (2011) y Baena (2020), la firma de los acuerdos comerciales puede significar en ciertos casos importantes retos para los países, ya que este tipo de figuras, desde lo jurídico, pueden representar conflictos potenciales entre la normativa del sistema multilateral de comercio y la normativa específica que se desarrolla paralelamente entre los estados signatarios de un acuerdo comercial.

Del mismo modo, es posible agregar que el proceso de apertura económica ha generado efectos relevantes sobre las industrias nacionales en cuanto a reestructuración, modernización, alianzas, fusiones, ventas hacia el exterior, ingreso de capitales, modificaciones en la estructura financiera y aceleración de obras de infraestructura; y por lo tanto, para el caso de Colombia se ha avanzado en la recuperación de la estabilidad económica y comercial, la ampliación de la infraestructura vial, la inversión y las exportaciones (Aghón, Alburquerque, & Cortés, 2001).

La inclusión de Colombia en el contexto de liberalización y cooperación económica internacional tuvo un respaldo institucional significativo, pues se trataba de una estrategia gubernamental que buscaba la reestructuración del Estado, como sucedió a en muchos países latinoamericanos a partir de reformas al régimen de comercio exterior, las cuales promovieran el libre intercambio de bienes y servicios, además de promover la libre competencia empresarial. Sin embargo, es importante remarcar que a pesar de que la mayoría de los efectos han sido positivos para la región debido al crecimiento del comercio, se han presentado efectos negativos a nivel inflacionario, lo cual tiende a mantener una fuerte discusión teórica respecto al papel del librecambismo y proteccionismo (Jacobs, 2015; Montoya, 2013; Ortiz, Uribe, & Vivas, 2013; Acosta, 2006; Rajagopal, 2007).

De este modo, la internacionalización de la economía conllevó a la exposición del sistema productivo colombiano frente a una considerable competencia generada por la introducción de productos extranjeros; situación que transformó por completo la relación de producción y demanda que había regido al país por varias décadas. Como consecuencia, algunas industrias no pudieron competir frente a los precios del mercado internacional, generando problemas en la industria dentro de algunas regiones del país aparte de las importantes dificultades de institucionalidad explicadas por la compleja situación social del país (Gilbert, 2005; Ropero-Beltrán, 2016).

En este sentido, resulta necesario destacar que si bien la OMC promueve el libre comercio, sus disposiciones hacen posible la implementación de ciertas medidas proteccionistas en circunstancias especiales. De hecho, el GATT permite la aplicación de salvaguardas y/o medidas de urgencia que se emplean dentro de ciertos sectores estratégicos y en casos excepcionales, por lo cual esta medida permite incumplir compromisos de libre comercio asumidos, con el fin de propiciar una adaptación progresiva a los cambios que impone el libre comercio mundial (Condon, 2007; Deming, 2016; Nouel, 2006).

3. Características y generalidades del sector lácteo en Colombia

El sector lácteo en Colombia constituye un importante rubro para la economía del país, representando en la última década alrededor de un 2% del total del PIB y un 9,1% del PIB agropecuario, con aproximadamente 350.000 productores en el territorio nacional, y alcanzando más de 5,5 millones de dólares por concepto de exportaciones (Ministerio de Agricultura, 2017). Es por este motivo, que este sector dispone de medidas de salvaguarda, dado que estos productos hacen parte de un componente esencial para el consumo interno, por lo cual “[…] la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agroindustriales” (Corte Constitucional, 1991).

En ese sentido, Colombia se encuentra facultada para establecer medidas de salvaguarda que protejan su producción alimenticia, pues tiene el deber de garantizar a la población “[…] el poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa” (Corte Constitucional, 2012). Estas medidas son legitimadas por las disposiciones del GATT y los textos jurídicos dentro del sistema multilateral de comercio, siempre y cuando “[…] las importaciones de ese producto hayan aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realicen en condiciones tales que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores” (OMC, 2017b).

Cabe destacar que según Cortés, Bonilla, Rojas y Barreto (2015), desde hace varios años el gobierno nacional expidió una política puntual, por medio de la cual se estableció una serie de disposiciones consignadas en el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), con las cuales se apuntaba a mejorar la competitividad del sector lácteo colombiano, con el fin de diversificar la producción, ampliar los mercados y mejorar el ingreso de los productores. De hecho, estas medidas han supuesto, desde hace casi una década atrás, la oficialización de diversos compromisos en recursos de la nación para la financiación de las estrategias de mejoramiento de la competitividad para todo el sector lácteo.

En este sentido, el CONPES 3675 de 2010 plantea al respecto que “[…] en un contexto de creciente internacionalización de la economía colombiana y en el marco de los acuerdos comerciales internacionales, el sector agropecuario se verá enfrentado progresivamente a la competencia externa” e igualmente dentro de este documento se agrega que este subsector está ante una serie de importantes retos a fin de lograr insertarse a cabalidad en los mercados internacionales. De esta manera es preciso superar los problemas alusivos a los altos costos de producción, la baja productividad en relación con los principales actores internacionales, la dispersión en la producción primaria, los problemas de sinergias en los eslabones de la cadena de suministro (Gómez, Cano & Campo, 2016; Cano, Panizo, García & Rodríguez, 2015), el alto grado de informalidad en la comercialización y transformación de la leche y sus derivados, el bajo nivel de diversificación de productos, la falta de identificación de nuevos destinos de exportación (Baena, Cano, & Campo, 2018; Cano, Baena, & Campo, 2019), además del deficiente estatus sanitario en relación con las exigencias de los mercados. Por ello, se requiere la formulación de estrategias para consolidar la competitividad del subsector, tanto en el mercado interno como externo (Ministerio de Agricultura, 2010).

En consecuencia, la lógica de estas políticas desarrolladas por el gobierno nacional representa un claro intento de dinamizar la competitividad del sector lácteo, el cual constituye un componente importante dentro de la seguridad nacional y seguridad alimentaria de países como Colombia. De otro lado, la firma de acuerdos comerciales, como es el caso de los diversos Tratados de Libre Comercio (TLC) que el país ha firmado con diferentes países, suponen también el aumento de las importaciones de productos del sector lácteo debido a la disminución de las barreras arancelarias, lo cual genera una notable competencia de los productos procedentes de aquellos países con los cuales se lleven a cabo este tipo de acuerdos (Jurenas, 2012), hasta el punto de alcanzar actualmente valores importantes respecto al nivel de proteccionismo para dichos productos (OMC, 2020a; Vanegas & Baena, 2020).

No obstante, según Szegedy-Maszák (2014) es imprescindible discutir las políticas agrícolas actuales respecto a los intereses de la industria láctea colombiana, debido a que el sector lácteo ha sido considerado como el subsector agrícola más afectado, en parte explicado por la firma de TLC con otros países y regiones altamente competitivas como Estados Unidos y la Unión Europea. En consecuencia, es necesario contar con políticas públicas claras para los productores de leche en Colombia dados los cambios en el enfoque de las políticas agrícolas por parte del gobierno actual; sin embargo, se requiere claridad conceptual sobre las prioridades de estas políticas, especialmente considerando aspectos de orientación a la exportación, producción local y desarrollo.

En este sentido, resulta evidente la relación que puede existir en el nivel de proteccionismo y el nivel de competitividad de los estados, ya que por lo general aquellos estados que evidencian notables barreras al comercio son aquellos que manifiestan problemas de productividad, tal y como se muestra en la tabla 2, y que suelen responder además a problemas no solo de infraestructura y desarrollo, sino también a inconvenientes en el direccionamiento de las políticas mismas (Fields, 1991; Martin, 2010). No obstante, por motivos extraordinarios como contingencias de salud pública mundial, tal y como sucede actualmente, como también escases excesiva de ciertas mercancías, los estados importadores pueden disminuir momentáneamente el proteccionismo comercial con el propósito de garantizar el abastecimiento de productos imprescindibles. Aunque de otro lado, los estados exportadores también pueden llegar a incrementar el proteccionismo a la salida de sus productos con el mismo propósito. Así todo lo anterior, puede suponer cambios singulares, por lo general temporales, en las políticas de proteccionismo de acuerdo a las necesidades de cada país y las circunstancias del comercio internacional (Baena, 2016; Baldwin & Evenett, 2020).

Tabla 2

Barreras arancelarias aplicadas y aplicables para algunos productos de la industria láctea

Productos	Arancel Aplicado	Arancel Temporal (Durante la Pandemia)	Arancel Máximo Aplicable
Leche entera	28%	↓15%	159%
Mantequilla	30%	↓20%	115%
Queso	15%	↔15%	141%
Leche en polvo	98%	↔98%	151%

Fuente: Elaboración propia basado en la OMC (2020a).

Para el estado colombiano, el sector lácteo supone una notable oportunidad de desarrollo económico en varias regiones del país, teniendo en cuenta la significativa producción de leche en el territorio nacional, la capacidad de generación de empleo, además de las posibilidades de encadenamientos con otras industrias de alimentos. Por ello, el sector lácteo puede potenciar la generación de empleo en zonas rurales, ciudades pequeñas e intermedias, así como también en los grandes centros urbanos; sin embargo, es imprescindible la intervención del Estado para modernizar ciertos procesos productivos, brindar asistencia técnica para elevar la calidad de los productos, y capitalizar al sector, que en muchos casos evidencia problemas financieros (Ministerio de Agricultura, 1999; Herrera, Pérez & Venecia, 2017).

De esta forma, resulta imprescindible implementar soluciones de innovación tecnológica que permita la modernización de los procesos productivos, que permitan sortear mejor las consecuencias adversas que se pueden presentar con la apertura económica sobre la producción y los precios de los alimentos (Cano, Iregui, Ramírez, & Tribín, 2016).

4. Aproximaciones metodológicas del estudio

Para identificar los impactos y consecuencias de la apertura económica de Colombia en el sector lácteo, se realizó un análisis histórico de diferentes variables a nivel nacional y en la región de Latinoamérica-El Caribe entre 1983 y 2019, para establecer si el sector lácteo colombiano se ha ceñido a las tendencias de sus países vecinos en cuanto a exportaciones, importaciones, capacidad productiva, de consumo, entre otras. Este periodo de tiempo permite estudiar el comportamiento del sector lácteo en Colombia antes, durante y después del proceso de apertura económica e ingreso a la OMC. Por lo tanto, se consultaron las bases de datos de perspectivas agrícolas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de Alimento y Agricultura (FAO), para el sector de lácteos en Colombia y en la región de Latinoamérica y El Caribe (OECD-FAO, 2015).

Con la información obtenida, se analiza la producción y consumo de lácteos en Colombia, identificando si existe un déficit de lácteos para abastecer la demanda interna en el país. Luego, se establecen comparativos para el comportamiento de consumo de lácteos per cápita y la capacidad de producción de leche por cabeza de ganado en Colombia y Latinoamérica - El Caribe. Esta información se complementa con la participación de productos lácteos en las importaciones y exportaciones de Colombia y Latinoamérica-El Caribe, al igual que una balanza comercial del sector lácteo.

Del mismo modo, se realiza un análisis de correlación con el software SPSS 19 para variables relacionadas con la producción, consumo, importación y exportación de lácteos en Colombia y Latinoamérica-El Caribe, con el fin de establecer las relaciones significativas entre dichas variables.

5. Apertura económica y el comportamiento del sector lácteo en Colombia

Con la información obtenida de la OCDE y la FAO, se identifica en el gráfico 2 que en Colombia por lo general la producción de lácteos ha estado por encima del consumo de estos productos, por lo cual, las importaciones de lácteos, en especial de leche en polvo, pueden justificarse debido a los bajos costos que puede presentar este producto en el mercado internacional, haciendo más atractiva la reconversión de leche en polvo en leche líquida que las misma consecución y compra de leche líquida a productores nacionales. A partir del año 2015 se ha observado un nivel superior de consumo respecto al nivel de consumo, lo cual genera un estímulo más para la importación de lácteos en el país y una oportunidad para aumentar la capacidad de producción, que puede conllevar a un aumento de beneficios económicos y sociales en el país.

Gráfico 2

Producción y consumo de lácteos en Colombia en kilotoneladas

Fuente: Elaboración propia

Respecto al consumo per cápita de Colombia, se observa en el gráfico 3 que este es aproximadamente el doble del consumo del promedio de la región, y dicho aumento ha sido constante tanto en Colombia como en la región, resaltando un incremento especial en Colombia en el año 2000 y 2008. Esta diferencia de consumo per cápita entre Colombia y Latinoamérica – El Caribe representa en promedio 71,9 kg per cápita por año, por lo cual el desarrollo del sector lácteo en Colombia debe seguirse apoyando con miras a la modernización y aumento de eficiencias de producción, garantizando volúmenes y calidad en la producción para un mercado con alta aceptación y consumo de productos lácteos.

Por otro lado, para analizar si el consumo per cápita tiene alguna correspondencia o relación con la eficiencia productiva del sector ganadero, se presenta en el gráfico 3 un comparativo de la producción de leche por cabeza de ganado, identificando que en Colombia en promedio la producción anual de leche por vaca es inferior al valor de Latinoamérica-El Caribe en 344 kg entre 1983 y 1994, en 485 kg entre 1995 y 2004, y en 137 kg entre 2005 y 2019.

Gráfico 3

Consumo per cápita (kg) de lácteos en Colombia y Latinoamérica – El Caribe

Fuente: Elaboración propia

Esto indica que Colombia antes de iniciar la apertura económica contaba con una eficiencia productiva inferior a la de la región, a pesar de ser un país con un alto consumo de lácteos per cápita. Incluso, en un periodo de 10 años después de la apertura económica, dicha brecha aumentó, alejando la eficiencia ganadera de la región de la eficiencia colombiana, la cual fue recuperándose en los últimos 15 años, hasta el punto de ser similares para el año 2019. Se destaca que en el año 2008 se presentan un punto atípico en donde Colombia supera la producción al año por vaca respecto a la región, y es a partir del año 2009 que se genera una tendencia creciente que pretende igualar la eficiencia de la ganadería en Colombia con la de región, gráfico 4.

Gráfico 4

Producción de leche por cabeza de ganado en Colombia y Latinoamérica – El Caribe (kg/cabeza)

Fuente: Elaboración propia

En cuanto a las importaciones de lácteos en Colombia, del gráfico 5 se deduce que estas han representado hasta un 0,43% de la producción de lácteos, medidos en kilotoneladas. Esta medición puede verse afectada en la medida en que la mayoría de productos importados son deshidratados y su peso real luego de convertirse en leche líquida puede alcanzar un peso de hasta 8 veces el peso en polvo. La mayor participación de las importaciones respecto a la producción nacional se incrementó partir del año 1995, alcanzando niveles máximos en 1997, 1998 y 2001. Se observa que a partir del año 2003 se disminuye drásticamente la importación de lácteos respecto a la producción nacional, pero luego se reactiva a partir del año 2010 en una tendencia creciente, hasta alcanzar un valor del 0,29% para el 2019. Por otro lado, en Latinoamérica – El Caribe, la participación de las importaciones sobre la producción total de lácteos presenta una tendencia decreciente en los periodos analizados, sin embargo, se resalta que en promedio se presentan niveles que en promedio son superiores a los colombianos en 2 puntos porcentuales.

Gráfico 5

Importaciones respecto a la producción de lácteos en Colombia y Latinoamérica

Fuente. elaboración propia

Por otro lado, según el gráfico 6, las exportaciones han representado hasta un 0,35% de la producción de lácteos en Colombia, y al igual que en las importaciones, estas medidas pueden afectarse debido a que la mayoría de productos exportados son deshidratados. Se observa que a partir del año 1999 se acelerar el crecimiento de exportaciones de lácteos en Colombia respecto a la producción, teniendo un rezago de 2 años respecto al incremento de las importaciones. También se observa en la Figura 6 niveles máximos de exportaciones respecto a la producción en el año 2001, 2003 y 2005, disminuyendo dichos valores drásticamente a partir del año 2009. En Latinoamérica - El Caribe, la participación de las exportaciones sobre la producción total de lácteos presenta una tendencia creciente, especialmente a partir de 1995, aumentando significativamente la brecha de este indicador respecto a Colombia en un promedio de 0,6 puntos porcentuales.

Gráfico 6

Exportaciones respecto a la producción de lácteos en Colombia y Latinoamérica

Fuente: Elaboración propia

Para comprender de mejor forma los comportamientos de las importaciones y exportaciones, se presenta en el gráfico 7 la balanza comercial de lácteos en Colombia, donde se resaltan valores negativos desde el año 1983, a excepción del periodo comprendido entre el año 2002 y 2010, alcanzando incluso un superávit de 17,3 kt en el año 2004. Sin embargo, luego de este periodo de tiempo la tendencia es a aumentar el déficit en la balanza comercial, hasta el punto de alcanzar en el año 2019 valores inferiores a los mínimos del año 1997 y 1998, los cuales reflejaron el aumento de las importaciones después de la apertura económica de 1995.

Gráfico 7

Balanza comercial de lácteos en Colombia (kt)

Fuente: Elaboración propia

Como complemento a esta información, en las bases de datos consultadas se identifica que entre 1983 y 2019 se ha presentado en Latinoamérica - El Caribe una balanza comercial negativa que oscila entre 175 y 738 kt. De este modo con el fin de identificar la participación de Colombia en las importaciones y exportaciones de lácteos en la región de Latinoamérica - El Caribe, el gráfico 8 muestra que Colombia hasta el año 1998 aportó menos del 1% de las exportaciones de la región, y entre 1999 y 2008 presentó aportes a las exportaciones de la región entre 2% y 7,7%. A partir del año 2009, la participación de exportaciones colombianas vuelve a disminuir a valores inferiores al 1%. Respecto al aporte de importaciones colombianas en la región, se obtuvo entre 1991 y 2003 valores entre 0,7% y 2,9%; entre el año 2004 y 2010 las importaciones respecto a las de la región representaron menos del 0,3%; pero a partir del año 2011 estas se han incrementado hasta valores del 2,9% para el año 2019.

Gráfico 8

Aporte de las exportaciones e importaciones de lácteos de Colombia en Latinoamérica – El Caribe (kt)

Fuente. elaboración propia

Ahondando en la composición de las importaciones y exportaciones de lácteos en Colombia y Latinoamérica – El Caribe, la tabla 3 presenta la participación de los diferentes productos lácteos entre el año 1983 y 2019, resaltando que la leche en polvo entera es el producto con mayor participación en importaciones y exportaciones tanto en Colombia como en Latinoamérica - El Caribe. Por otro lado, la mantequilla es el producto con menor participación en importaciones y exportaciones en ambas regiones.

Tabla 3

Participación de productos lácteos en las importaciones y exportaciones de Colombia y Latinoamérica entre 1983-2019

Producto	Colombia		Latinoamérica y El Caribe
Producto	Importaciones	Exportaciones	Importaciones	Exportaciones
Mantequillas	1,4%	3,8%	6,9%	8,8%
Quesos	18,8%	18,5%	21,5%	28,0%
Leche en polvo descremada	23,8%	4,3%	33,7%	9,1%
Leche en polvo entera	56,0%	73,4%	37,8%	54,2%

Fuente. Elaboración propia

Del mismo modo, se destaca que en Colombia el 79,8% de importaciones históricas se relacionan con la leche en polvo en sus diferentes modalidades, la cual se destina en gran parte para su reconversión en leche líquida para envasarse, utilizarse en productos lácteos de mayor valor agregado, o utilizarse como insumo en diferentes industrias alimenticias. Se resalta también que en Latinoamérica - El Caribe la exportación de quesos representa un 28,0% del total de exportaciones en lácteos, siendo este un producto con mayor valor agregado y desarrollo que la leche en polvo; mientras que este mismo producto ha representado históricamente el 18,5% de las exportaciones colombianas, lo cual invita a enfocarse en Colombia a la exportación de productos de mayor valor agregado (Ramírez & Ruiz, 2014; Macia & Urdaneta, 2019), para al menos igualar la tendencia de la región Latinoamérica - El Caribe.

Para establecer diferencias y similitudes en el comportamiento del sector lácteo en Colombia y Latinoamérica – El Caribe, se presenta en la tabla 4 un análisis de correlación, donde se identifica que las exportaciones de lácteos en Colombia no tienen relación directa con la producción, consumo de leche, o exportaciones de lácteos la región, al igual que no presenta una relación directa con las importaciones colombianas.

Tabla 4

Análisis de correlación para variables en estudio

	Pn Col Lácteos	Pn L.A Lácteos	Consumo Col	Consumo L.A	Import. Col	Import. L.A	Export. Col	Export. L.A
Pn Col Lácteos	1	0.963*	0.997*	0.954*	0.243	0.761*	0.404*	0.948*
Pn L.A Lácteos		1	0.970*	0.996*	0.232	0.639*	0.220	0.969*
Consumo Col			1	0.964*	0.238	0.745*	0.366**	0.948*
Consumo L.A				1	0.234	0.614*	0.184	0.953*
Import. Col					1	0.336**	0.046	0.110
Import. L.A						1	0.514*	0.634*
Export. Col							1	0.330
Export. L.A								1
. La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral). *. La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).

Fuente. elaboración propia

Igualmente, en la tabla 4 se identifica que las importaciones colombianas no tienen una relación directa con la producción y consumo de lácteos a nivel nacional y a nivel regional; así como tampoco presenta una relación significativa con las exportaciones colombianas. Esta situación invita a revisar las políticas colombianas de comercio exterior y de protección de la industria láctea nacional, de tal forma que las importaciones correspondan realmente al desabastecimiento interno o déficit de producción con la demanda nacional, evitando así impactos negativos a nivel económico y social para los agentes que directamente se encuentran involucrados en la cadena de suministros del sector lácteo colombiano.

6. Conclusiones

A través del estudio presentado sobre el sector lácteo en Colombia, se evidencia que en el país existen altos niveles de proteccionismo arancelario que reflejan problemas internos de eficiencia productiva y competitividad en esta industria, lo cual a su vez se refleja en un crecimiento de la participación de las importaciones colombianas en la región a partir del año 2011. A esta situación se le agregan los altos costos de producción, la dispersión en la producción primaria, problemas de integración de la cadena de suministros, la informalidad en la comercialización y transformación de la leche y sus derivados, baja diversificación de productos, la falta de identificación de nuevos destinos de exportación, entre otros.

Por lo tanto, para enfrentar estas dificultades del sector lácteo en Colombia, se debe continuar con los esfuerzos para el mejoramiento de la eficiencia, para obtener niveles de eficiencia similares a los de Latinoamérica - El Caribe, ofrecer precios nacionales competitivos, y satisfacer así la demanda interna de productos lácteos. Para lograr esto, es imprescindible la generación de políticas del Estado que estimulen la modernización del sector lácteo, briden asistencia técnica de alta calidad y capitalicen a los empresarios de la cadena de suministros láctea.

Del mismo modo, la investigación sugiere que en Colombia las exportaciones deben enfocarse en productos de mayor valor agregado, reemplazando en parte las exportaciones de leche en polvo por la exportación de quesos y productos de mayor valor agregado, con el fin de igualar al menos la participación de estos productos en las exportaciones de Latinoamérica - El Caribe. Al igual que en caso del requerimiento del aumento de la eficiencia del sector lácteo, el Estado debe asesorar y apoyar la producción de producto lácteos de alto valor agregado, para que de esta forma las importaciones de lácteos que se realicen por compromisos de acuerdos comerciales no afecten la competitividad y sostenibilidad de la industria colombiana.

Se sugiere realizar futuras investigaciones sobre la comparación del desarrollo tecnológico de los sistemas productivos del sector lácteo en Colombia y en Latinoamérica - El Caribe, así como determinar los principales obstáculos que impiden el desarrollo de productos lácteos de alto valor agregado en Colombia.

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