Universidad del Zulia (LUZ) Revista Venezolana de Gerencia (RVG) Año. 23, No. 81, 2018, 11-30
Maracaibo, Venezuela. ISSN 1315-9984
El artículo tiene como objetivo analizar a la transparencia como una categoría transversal para mejorar el acceso a la información generada por los poderes públicos. La metodología empleada fue el método comparativo analizando el comportamiento de cuatro variables -transparencia, participación ciudadana, colaboración y uso de las Tecnologías de Información y Comunicación- en los tres poderes, mediante una investigación documental en el tema. Los resultados fueron: el acceso a la información está transparentando a los poderes públicos; en el poder ejecutivo bajo la iniciativa de Gobierno Abierto se fortalece la transparencia gubernamental; en el poder legislativo con la propuesta de Parlamento Abierto se refuerza la transparencia parlamentaria; y en el poder judicial como Justicia Abierta se mejora el acceso a la información judicial. Las conclusiones son que la transparencia es una categoría transversal y un proceso intraburocrático que está transformando
los poderes públicos y las relaciones de la administración pública con la sociedad.
Palabras clave: rendición de cuentas; transparencia; gobierno abierto; parlamento abierto; justicia abierta.
Recibido: 30-09-17. Aceptado: 20-01-18
Transparentizing public powers: Open government, Open Parliament and Open Justice
The objective of the article is to analyze transparency as a transversal category to improve access to information generated by public authorities. The methodology used was the comparative method analyzing the behavior of four variables -transparency, citizen participation, collaboration and use of Information and Communication Technologies- in the three branches, through a documentary
research on the subject. The results were: access to information is transparent to public authorities; in the executive power under the Open Government initiative, the government transparency is strengthened; in the legislative power with the proposal of the Open Parliament, the parliamentary transparency is reinforced; and in the judiciary as Open Justice, access to judicial information is improved. The conclusions are that transparency is a cross-cutting category and an intra- bureaucratic process that is transforming the public powers and the relations between the public administration with society.
Key words: accountability; transparency; open government; open parliament; open justice.
El principio de transparencia es corolario inmediato del Estado democrático y correlato necesario del Estado de derecho: lo primero por cuanto supone una mejor y mayor participación ciudadana en la toma de decisiones de los poderes públicos y lo segundo, en tanto que permite la puesta en práctica de todo control y rendición de cuentas de su actividad (Castillo, 2014: 1). La evolución de los Estados democráticos de Derecho se han enmarcado en la línea de aumentar su raíz democrática, posibilitando el acceso al sufragio electoral a todos los colectivos ciudadanos (sin discriminaciones por razones de sexo, edad, raza o religión) y la participación cada vez más directa de los administradores en la gestión de los intereses públicos; así como el paso de los derechos políticos a los derechos sociales, atribuyendo a todos los ciudadanos unos derechos económico-sociales que les garanticen un mínimo vital, constituyendo lo que se ha denominado la “democracia real” (Fernández, 2011: 23). En este contexto, es que la agenda socio-céntrica (de los ciudadanos) ha colocado los temas de la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana como verdaderos instrumentos ciudadanos para vigilar la acción gubernamental.
Existen diversos antecedentes sobre la trayectoria de la transparencia y el acceso a la información en la región latinoamericana. El Código Iberoamericano de Buen Gobierno firmado en Montevideo (Uruguay), el 23 de junio de 2006 y respaldado por la XVI Cumbre Iberoamericana celebrada también en Uruguay, en noviembre del mismo año. El Estatuto Especial sobre el Derecho a la Información de 2007 elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. Tras la XXII Cumbre Iberoamericana celebrada en Cádiz, se impulsó la creación de la Carta Iberoamericana de la Transparencia y Acceso a la Información Pública, donde España pretendía tener un papel destacado. Fue publicada la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, aprobada por la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, celebrada en Bogotá, Colombia en julio de 2016. Además de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial-virtual celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013 (Pintos, 2017: 204).
La transparencia es una categoría central en el proceso de la Reforma del
Estado contemporáneo en la región latinoamericana (Sánchez, 2014). La transparencia no es un accidente en la vida colectiva, tampoco una moda fugaz. Es una tendencia que apunta para que el ejercicio del poder sea más eficaz y responsable a fin de evitar costos negativos para los ciudadanos, la economía, el mercado, la democracia, la vida social y la sociedad en su conjunto (Uvalle, 2011: 21). La transparencia es un medio de control y supervisión con que cuentan los ciudadanos para limitar, controlar y vigilarlas acciones del gobierno en una sociedad democrática.
La transparencia en su raíz conceptual proviene de la voz accountability. La accountability tiene tres traducciones al español: transparencia, rendición de cuentas y responsabilización (Sánchez, 2014). La rendición de cuentas es el ejercicio obligatorio de los gobernantes hacia sus gobernados, y es la esencia de la accountability. Sin embargo, la transparencia como instrumento de control ciudadano del poder político, ha resultado fundamental en la agenda socio-céntrica de los gobiernos actuales (Oszlak, 2014: 1).
La transparencia consiste en el conocimiento por parte de los ciudadanos de lo que sucede en el seno de las Administraciones Públicas. El conocimiento de las decisiones que toman las Administraciones Públicas y de los procedimientos a través de los que se lo hacen, la motivación de las mismas o la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, constituyen medios eficaces de lucha contra la corrupción. La transparencia facilita la rendición de cuentas y, por ende, el control de la corrupción (Cerrillo, 2012: 285), así como fortalece la vigilancia de los ciudadanos en los asuntos públicos.
La transparencia es el puente que comunica al Estado con los ciudadanos para que los asuntos que administra, puedan ser conocidos por los propios destinatarios finales que son los ciudadanos. Permite abrir estructuras que durante largo tiempo estuvieron cerradas a la vista de los ciudadanos. Se convierte en una veta que acerca a los gobernantes con los gobernados para ampliar la legitimidad en la democracia (Uvalle, 2010: 48). La transparencia es una forma de conocer la realidad administrativa, ya que gracias a ella la falta y extravíos en los procesos administrativos emergen claramente y se pueden corregir con la intervención oportuna de los órganos de control (Guerrero, 2011: 75) tanto internos como externos.
Así, la transparencia constituye una suerte de “abreviatura” que encierra cosas diversas, una palabra de “anchas espaldas” llegándose a caracterizar por una marcada polisemia porque, de una parte, soporta realidades y perspectivas distantes entre sí: ya que puede servir para designar un proceso de toma de decisiones; un método de trabajo interno; o un resultado específico; y, de otra, porque cada uno de esos planos es susceptible, de expresarse en múltiples formas. Por eso puede afirmarse que la transparencia no es, propiamente un instituto, sino un grupo de institutos y de normas que, en su conjunto, delinean un modo de ser de la Administración Pública y cuyo contenido ni puede ser homogéneo ni unívoco tanto por sus múltiples manifestaciones como por la multiplicidad de factores de que se hace depender su efectividad (Castillo, 2014: 1).
A partir de estos razonamientos, el propósito de analizar la transparencia dentro de los poderes públicos en las democracias consolidadas y en proceso
de consolidación, permite destacar la importancia de la transparencia como un motor de cambio entre las relaciones de los gobernantes con sus gobernados. Por ello, la pregunta a responder es:
¿en qué medida la transparencia está transformando a los poderes públicos y si dicho cambio fue efectivo?
Para responder a este cuestionamiento, el artículo se desarrolla en seis apartados. Primero, una breve introducción en la que se destaca la importancia de la transparencia en el marco de la democracia. Segundo, se destaca la relevancia que tiene la transparencia en los poderes públicos tradicionales –poder ejecutivo, legislativo y judicial- para un mayor acceso a la información gubernamental. Tercero, se describe a la transparencia en el poder ejecutivo: el Gobierno Abierto (open goverment) como una iniciativa multilateral y que ha permitido un esfuerzo institucional bajo cuatro principios: transparencia, colaboración, participación ciudadana y uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC´s). Cuarto, se describen los alcances del Parlamento Abierto, su declaración de principios y su trascendencia que permita conocer a los ciudadanos las prácticas legislativas. Quinto, a partir de estas experiencias comienza a desarrollarse el concepto de Justicia Abierta (justicie open) que tiene aplicaciones sustanciales en la organización, difusión y publicidad del poder judicial. Por último, en un enfoque comparativo dela trasparencia en los poderes públicos, se puede confirmar
que la transparencia –activa, pasiva y colaborativa- se ha convertido en un poderoso instrumento para transformar los procesos endógenos de los poderes públicos en su vinculación con los ciudadanos.
Los poderes públicos como los conocemos –poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial- han evolucionado desde su división de poderes, por nuevos poderes que son entes con potestad de decisión con aquellas del Estado, a lo que Giannini (1991) denomina “poderes públicos”. Concluye que existe diversos “poderes públicos fácticos”, además de la administración pública (en realidad se debería decir las administraciones del Estado), las cuales componen el marco de las “administraciones públicas” de nuestro tiempo. Las administraciones del Estado no son ya, por tanto, las administraciones públicas, ni por excelencia ni por definición (Giannini, 1991: 34).1 Esta breve descripción de la propuesta de Giannini (1991) sobre los poderes públicos, es un punto de partida para comprender la complejidad de los poderes públicos en la actualidad y que, al mismo tiempo, los poderes tradicionales han evolucionado de manera constante, como producto de la agenda socio- céntrica que coloca al ciudadano como centro del interés público.
Encuentra seis nuevos poderes públicos: 1) las administraciones internacionales que no gestionan la materia en su totalidad, sino en partes; 2) las administraciones supraestatales compuestas por elementos no estatales: las de carácter profesional (industriales, empresariales, trabajadores); 3) las administraciones comunitarias como la Unión Europea; 4) los entes representativos de grupos territoriales, en particular los relativos a la autonomías locales en Europa; 5) los partidos políticos que se han convertidos “en verdaderos y propios poderes públicos”; y 6) las asociaciones profesionales principalmente las asociaciones sindicales (Giannini, 1991: 23-31).
La importancia de la transparencia consiste en que es factible superar los claroscuros que se alientan desde puntos diversos del quehacer político. Con la transparencia el poder está sujeto al escrutinio de los ciudadanos, mientras que, sin la transparencia, la opacidad se apodera de sus prácticas y con ello la democracia como un sistema de vida tiene frenos que dañan su credibilidad (Uvalle, 2010: 49).La transparencia es una conquista de la sociedad frente al Estado y un modo efectivo para que los ciudadanos puedan ejercer una vigilancia más sistematizada y detallada sobre la actuación gubernamental (Sánchez, 2014).
En otro momento, ya se ha sostenido que la palabra accountability no tiene una única traducción al castellano, ya que al menos pueden establecerse convencionalmente tres significados: rendición de cuentas; transparencia; y responsabilización (Sánchez, 2014). Accountability, como otros conceptos políticos en inglés, se trata de un término que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traducción más común y la más cercana es la rendición de cuentas (Schedler, 2011: 11; Ugalde, 2002: 14) y también como transparencia que es la voz más generalizada.
La transparencia y la rendición de cuentas han adquirido en poco tiempo una presencia fundamental en todo lo que tiene que ver con el entramado jurídico que norma las relaciones entre
las autoridades públicas y el resto de los componentes del Estado contemporáneo, en particular en el nuevo papel de la administración pública(Sosa, 2011: 18- 19). Transparencia y rendición de cuenta son asuntos que condicionan y afectan los procesos de trabajo al interior de las organizaciones gubernamentales.
La transparencia resulta una condición necesaria para la rendición de cuentas, aunque insuficiente porque la política de transparencia es sólo un conjunto de decisiones y procesos asumidos por los poderes y órganos del Estado para garantizar la accesibilidad a la información pública. La rendición de cuentas va más allá, ya que se refiere a la responsabilidad que un sujeto de poder debe asumir frente a otro, sea individual o colectivo, subordinado u horizontal, con el fin de controlar el ejercicio del poder, sancionar su abuso (Puente, 2011: 170-
171) y prevenir la corrupción en los poderes públicos ya que la rendición de cuentas, actúa como dique ciudadano.
La accountability es utilizada con mayor frecuencia como transparencia. La transparencia es uno de los requisitos de un gobierno que no solamente aspira a ser democrático en cuanto a su origen, sino en su operación, por la manera en que desarrolla las distintas actividades que tiene encomendadas. La demanda de la transparencia en el desempeño de los gobiernos es parte de esa mayor conciencia de los ciudadanos sobre su derecho a tener gobiernos más responsables y eficaces (Peschard, 2007: 13-14), para lo cual los gobiernos deben permitir el acceso a la información gubernamental a los ciudadanos.
La transparencia como valor y práctica posibilita que la sociedad y los ciudadanos puedan acceder a la superficie de las oficinas administrativas y burocráticas para conocer lo que realizan
en nombre del interés público. Con la transparencia el poder es accesible y abierto a todos los ciudadanos. Diluye lo cerrado y la opacidad de los asuntos del Estado, alentando que la información de la sociedad y los gobernados que es archivada y registrada por las autoridades y los cuadros de administración, sea difundida para que sea considerada un bien público (Uvalle, 2010: 48).
En cualquier caso, la transparencia es un arquetipo que delinea el deber “ser” y el deber “actuar” de la Administración Pública y que aglutina una serie de instituciones, de mecanismos y de instrumentos, todos imbricados los unos con los otros y todos tendentes a hacer visible el poder administrativo. En definitiva, un proceso complejo en el que se concitan normas, comportamientos, intereses individuales y colectivos, innovaciones tecnológicas y las circunstancias temporales y espaciales (Castillo, 2014: 1).
La información gubernamental es de todos, ya que es producida, utilizada y archivada con los recursos de los ciudadanos. El acceso a la información gubernamental es una evaluación que la sociedad puede ejercer frente a sus gobernantes, a sus decisiones y, sobre todo, a sus resultados. Es un instrumento
de la agenda socio-céntrica que tienen los ciudadanos para controlar, limitar y vigilar la actuación de los poderes públicos.
En este contexto, destaca la propuesta de Cerrillo (2012) quien establece tres tipos de transparencia, las cuales aparecen de diversas maneras en el Gobierno Abierto, la Transparencia Parlamentaria y la Justicia Abierta. Primero, la transparencia activa que se refiere a aquellos mecanismos en los que la Administración Pública difunde a los ciudadanos, información, generalmente a través de medios electrónicos. Este mecanismo de transparencia administrativa ha ido adquiriendo una importancia significativa debido al uso de las TIC´s en la difusión de información.2 Segundo, la transparencia pasiva que es el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, es el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden tener conocimiento de la información administrativa, previa solicitud a la Administración Pública para que se le muestre o les facilite una copia.3 Por último, la transparencia colaborativa que es la reutilización de la información del sector público.4 La evolución de los medios electrónicos bajo la etiqueta Web
2.0 están facilitando que los ciudadanos,
La difusión de información constituye un mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden tener conocimiento de la actividad de las Administraciones Públicas y de las decisiones que toman. (…) De este modo, la difusión de información por parte de las Administraciones Públicas permite que los ciudadanos conozcan en tiempo real la acción administrativa. La difusión de información es un mecanismo proactivo de transparencia, lo que significa que la actividad de las Administraciones Públicas puede ser continuamente difundidas por ellas y conocida por los ciudadanos” (Cerrillo, 2012: 288).
El acceso a los documentos persigue facilitar que los ciudadanos puedan tener conocimiento de la actividad administrativa a posteriori. De hecho, el acceso los documentos administrativos se conoce como un mecanismo de transparencia reactivo, que exige a las Administraciones Públicas únicamente facilitar información a los ciudadanos cuando estos se la solicitan, lo que lo convierte en un mecanismo idóneo para controlar la actividad administrativa y exige la rendición de cuentas” (Cerrillo, 2012: 291).
La transparencia colaborativa está estrechamente vinculada a la posibilidad de que los ciudadanos puedan reutilizar la información de las Administraciones Públicas. La reutilización de la información del sector público permite que las empresas y los ciudadanos puedan añadir valor a la información del sector público, ofreciendo al mercado y, en general, a la sociedad, nueva información o servicios basados en la misma” (Cerrillo, 2012: 293).
más allá de ser solo observadores y receptores de la información, se conviertan en generadores y difusores de la misma (Cerrillo, 2012: 287-294).
En suma, la práctica de la transparencia permite reforzar la capacidad de respuesta frente a las demandas de la sociedad e incrementar la capacidad de negociación de la población con sus autoridades. Se trata de un atributo indiscutible de un sistema democrático y del buen gobierno. Por lo tanto, es imprescindible que en los gobiernos se incorporen progresivamente dichos mecanismos: transparencia y rendición de cuentas con el objeto de asegurar la posibilidad de avanzar en el desarrollo institucional y contribuir a la democracia como ejercicio colectivo de los gobernados con sus gobernantes.
El tema del Gobierno Abierto (GA) aparece en la agenda de la administración pública como asunto central con los elementos que la integran: la transparencia; la participación ciudadana; la colaboración de los ciudadanos en las políticas públicas en donde la información; así como el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC´s) tienen un rol esencial. La transparencia como elemento central del GA, junto con la participación, la colaboración y el uso de las TIC, son elementos interconectados que contribuyen a abrir el gobierno a los ciudadanos. Aislados estos elementos tendrían resultados parciales y efímeros, mientras que juntos constituyen una estrategia de transformación administrativa y que pueden rendir
mejores resultados para los ciudadanos (Sánchez, 2016: 13).
El GA es un nuevo movimiento en cuya base se encuentra un fuerte cuestionamiento a la forma en que se trabajan los asuntos públicos, que pone de relieve el fenómeno del uso intensivo de las TIC y las redes sociales (o Web 2.0), que promueve una activa y comprometida participación de la ciudadanía y que, presiona a los gobiernos e instituciones públicas a ser más transparente, facilitar el acceso a la información que poseen y a guiarse por nuevos códigos de conducta en cuyo trasfondo residen las nociones de buen gobierno, de apertura de la sociedad y de cambio paradigmático hacia un modelo emergente que esté en concordancia con la configuración de la sociedad en red de la que forma parte (Ramírez, 2011: 104).
El GA tiene varios supuestos a considerar que en otro momento ya fueron expuestos (Sánchez, 2016), pero vale la pena destacar los antecedentes del GA. En primer lugar, el origen de la iniciativa del GA fue singular, ya que se sustentó en conversaciones de un grupo diverso, integrado por individuos con experiencias en las organizaciones de la sociedad civil (OSC), en el periodismo, en la iniciativa privada y en el gobierno. Los elementos comunes fueron: la importancia de la transparencia; el acceso a la información gubernamental; la rendición de cuentas; la participación social en los asuntos públicos; y la amplia utilización de las tecnologías de la información (Peschard, 2012: 27- 28). Estas conversaciones escalaron rápidamente en la administración del Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, y desde ahí fue sumando a personas de diferentes países con prácticas exitosas en materia de transparencia. Durante 2010 se gestaron
algunos lineamientos sobre GA, que serían conocidos como Open Government Partneship. Como presidente, Obama firmó un Memorándum Ejecutivo en el que se comprometía a crear “un nivel de apertura en el gobierno sin precedentes y un sistema de transparencia, participación pública y colaboración que reforzara la democracia, asegurara la confianza pública y promoviera la eficacia y eficiencia gubernamental” (Villoria, 2012: 70).
En segundo lugar, para integrarse a la AGA los países deben adoptar la Declaración de Gobierno Abierto y presentar un Plan de Acción con compromisos puntuales a ser realizados, además de presentar un informe y un auto-informe un año después para medir los resultados alcanzados (Mesina,2013: 74). Por ello, se integró una estructura a la AGA en un Comité Directivo conformado por los ocho países fundadores -Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos- al cual se integraron nueve OSC. El Comité Directivo cuenta con una presidencia y una copresidencia para ser ocupadas por los gobiernos adherentes, así como por una presidencia y una copresidencia reservadas para las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), las cuales participan activamente en la evaluación de los planes de acción de los gobiernos.
Los participantes del AGA se comprometen a poner en marcha un esquema de rendición de cuentas “doble” para dar seguimiento al cumplimiento de compromisos. En primer lugar,
cada gobierno debe entregar dos reportes de autoevaluación durante la implementación de su Plan de Acción: uno al primer año y uno al final del segundo. El segundo elemento del esquema de rendición de cuentas es el Mecanismo Independiente de Revisión (MIR).5 Así funciona de manera institucional la Alianza para el Gobierno Abierto. Los principios del GA en el poder ejecutivo (Quintanilla y Gil, 2013: 27-34; Calderón y Lorenzo, 2010: 17-18), funcionan de la siguiente manera:
Transparencia: Un fundamento de la democracia es la interacción entre gobierno y ciudadano. De ahí que lograr el acceso a la información del gobierno se convierte en estrategia para alcanzar la transparencia. La transparencia es el elemento que garantiza la confianza entre el gobernado y el gobernante. Su función es dar a conocer a los ciudadanos de modo claro y didáctico la acción gubernamental utilizando las opciones que otorgan las TIC. La transparencia es un importante componente del GA, el cual es esencial para atender las necesidades de información social, mejorar la imagen y recuperar la confianza en el gobierno, además de generar resultados de crecimiento y buen gobierno, combatir la corrupción y promover la participación ciudadana. En el GA se aspira a lograr las tres formas de transparencia –activa, pasiva y colaborativa- las cuales permiten una mejor interacción del gobierno con los ciudadanos en los asuntos públicos.
Participación: la participación resulta ser otro factor esencial para la democracia y principio del GA. Con la participación no sólo se refiere a la emisión de opiniones en los procesos
El MIR establece los lineamientos de valoración de los planes y coordina una red de 66 investigadores locales que se encargan de determinar el cumplimiento de los compromisos y analizar los procesos de creación e implementación del Plan.
de decisión, sino un compromiso verdadero de los ciudadanos en los asuntos gubernamentales y colaboración de los ciudadanos en el diseño de programas, mediante la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Los gobiernos pueden aprovechar la inteligencia colectiva de los ciudadanos y abrir su agenda legislativa a la ciudadanía (Calderón y Lorenzo, 2010: 18). Todas las leyes, decretos, medidas o decisiones de otro tipo que toman los gobiernos pueden ser debatidas, valoradas y criticadas y complementadas con las opiniones de los ciudadanos.
Colaboración: Con la colaboración puede darse entre organizaciones y al interior de éstas entre empleados, individuos independientes, niveles de gobierno, e empresas o entre todos. Mediante la colaboración en el GA interactúan los diversos actores para comprometerse en los procesos decisorios y lograr consensos para la elaboración de políticas y programas públicos y mejorar la gestión pública. Su éxito depende del logro de la interacción entre comunicación, confianza, compromiso, entendimiento y resultados, de los actores participantes.
Datos abiertos: para hacer posible la colaboración entre la administración pública y terceros que quieren colaborar con ella es la apertura de datos, lo que se conoce como Open Data. La idea es que la administración pública dispone de información que acumula en sus bases de datos -que es de todos, ya que todo es administración pública-,la cual puede ser reutilizable por los ciudadanos (Llinares, 2010: 63). Lo importante es tratar la información como un recurso y, por tanto, gestionarla adecuadamente para identificar la información de utilidad que debe ser divulgada, como documentos
de consulta, políticas, planes, leyes, reglamentos, programas, estadísticas y la que el gobierno tiene la obligación de suministrar, como indicadores de resultados, cuentas y respuesta a las solicitudes requeridas (Quintanilla y Gil, 2013: 22).
Confianza en la ciudadanía, transparencia de datos e informaciones públicas, participación ciudadana en las decisiones políticas que les conciernen y colaboración entre gobiernos, ciudadanos y empresas, son los valores del GA, pero también son los principios inherentes a la democracia en el siglo XXI (Manchado, 2010: 116). La transparencia, la colaboración, la participación y el uso de las TIC en la administración pública son los principios que, utilizándolos en forma conjunta, prometen integración y cooperación para lograr una mejor interacción, interdependencia, así como una mejor relación gobierno-ciudadano en el marco del gobierno abierto.
La transparencia ha tenido un desarrollo relevante dentro de las prácticas parlamentarias, en parte, por el éxito que ha tenido el Gobierno Abierto (GA) en el Poder Ejecutivo y la forma como la iniciativa multinacional comenzó a captar la atención de diversos gobiernos como mejores prácticas de la administración pública. En esta iniciativa cobra relevancia la idea de la transparencia parlamentaria como toda aquella información generada en el Poder Legislativo –Cámara de Diputados y Cámara de Senadores- que permitan conocer, informar y difundir las actividades de los legisladores a los
ciudadanos sobre los fines, las tareas, competencia, ámbitos de competencia y resultados.
En el Poder Legislativo, cobra importancia la Declaración sobre la Transparencia Parlamentaria que es un llamado a los parlamentos nacionales, y a los órganos legislativos subnacionales y transnacionales, por las OSC del monitoreo parlamentario (PMO´s por sus siglas en inglés) para generar un mayor compromiso con la transparencia y la participación ciudadana en el trabajo parlamentario (Alianza para el Parlamento Abierto, 2014:1).
La transparencia parlamentaria tiene como propósitos alcanzar cuatro grandes principios: 1) promover una cultura de transparencia: 2) transparentar la información parlamentaria; 3) facilitar el acceso a la información parlamentaria; y 4) permitir el acceso electrónico y el análisis de la información parlamentaria.6 La transparencia parlamentaria cuenta con cuatro elementos:
Transparencia: Un parlamento abierto, significa que sus procedimientos están físicamente abiertos al público, que han encontrado la balanza entre apertura y seguridad, de modo que la institución pertenece a la gente como un todo y no solo a sus miembros. También que el parlamento está abierto al público y a la prensa, quien actúa como “ojos” y “oídos” del público y se esfuerza por informar al público de sus actividades,
para atraer su interés y atención a los asuntos parlamentarios (Bolaños, 2013:1). Un parlamento abierto no es solo publicitar que es abierto, en los hechos debe demostrarse que la información parlamentaria este accesible. Un parlamento abierto debe obligarse a transparentar también todos los gastos, egresos e ingresos de los partidos políticos, que, siendo recursos de los ciudadanos, deben estar plenamente justificados y aplicados en las tareas legislativas. Para que haya un parlamento abierto, sobretodo debe haber transparencia presupuestal de los legisladores, de lo contrario, sería una transparencia informativa, pero no integral, en el mayor de los casos, sería una transparencia simulada. La Transparencia Parlamentaria utiliza mayormente a la transparencia activa y pasiva, como herramientas para difundir la acción parlamentaria.
Participación: El parlamento abierto incorpora la participación ciudadana en los procesos legislativos, utilizar medios y herramientas de comunicación que refieran con oportunidad las actividades en los distintos órganos de gobierno, grupos parlamentarios y comisiones. Parlamento abierto va más allá del uso presupuestal. Requiere que los PMO sean tomados en cuenta, participen en procesos legislativos y permitan un mayor control ciudadano del poder legislativo.
La declaración está dividida en tres grandes bloques temáticos (Bolaños, 2013: 4). El primer bloque, “promoción de la cultura de transparencia”, propone una serie de acciones y posibles formas de funcionamiento para que el acceso a la mayor información posible y en las mejores condiciones esté al servicio de los ciudadanos. En el segundo bloque, “transparentar la información parlamentaria” se incluyen las acciones que tiene que llevar a cabo un parlamento para que su información sea recibida de forma clara y accesible a los ciudadanos. Por último, el tercer bloque establece “permitir el acceso electrónico y de análisis de la información parlamentaria”, donde se detalla cómo debería presentarse la información parlamentaria para ser accesible, procesable y reutilizable, es decir, transparente, así como las herramientas usadas de TIC para que puedan ser consultados por los ciudadanos.
Colaboración: Dentro de la transparencia parlamentaria es necesario considerarla función de la coordinación con todos los órganos del Parlamento para determinar las bases de información, la calidad y forma de presentarlas para los ciudadanos. Al mismo esta coordinación debe realizarse dentro del poder legislativo con los otros poderes, para generar información útil y representativa de su actuación legislativa.
Datos abiertos: La principal característica de un parlamento moderno, democrático –o “abierto”– es la accesibilidad. No solamente se garantiza el derecho de acceso a la información y existen políticas de transparencia parlamentaria, sino que, por un lado, las decisiones se basan en amplias convocatorias de participación ciudadana y, por otro lado, se obliga a establecer mecanismos de rendición de cuentas en todos los órganos colegiados y en la actuación individual de los legisladores. La accesibilidad a la actividad parlamentaria se refiere a la participación del público en procesos decisorios, la garantía de acceso a todos los medios de comunicación, puertas abiertas para el cabildeo y respuesta inmediata a peticiones ciudadanas.
Así el modelo de accesibilidad de un parlamento “abierto” hace que se transite de instituciones representativas “legitimadoras” de decisiones tomadas al exterior de las legislaturas, a parlamentos que construyen decisiones y acuerdos políticos desde su interior (Puente, 2011). En síntesis, el nuevo patrón de representación parlamentaria pasa inevitablemente por la colaboración y participación de la sociedad en las decisiones a través de distintos canales (la mayoría mediante el uso de plataformas digitales o redes sociales).
El Poder Judicial es uno de poderes públicos menos sometidos al escrutinio público, no existían estrategias sistemáticas de rendición de cuentas para los jueces y funcionarios judiciales, tampoco una reflexión comprensiva sobre la calidad de justicia. Históricamente, el Poder Judicial fue el poder más conservador, formalizado y jerárquico del sistema democrático (Elena, 2015: 3). La transparencia mediante el uso masivo de las TIC´s, son de los elementos más importantes que está transformando internamente y en su ámbito de competencia al Poder Judicial. En definitiva, el ámbito de la justicia necesita una verdadera modernización que vendrá con la apertura (Jiménez, 2014: 17-18), el acceso a la información judicial y la rendición de cuentas. Es necesaria una nueva y novedosa perspectiva del ámbito judicial, donde los principios del Open Government necesitan especialmente ser aplicados
en el ámbito judicial.
En la actualidad, las crisis institucionales atraparon también a los Poderes Judiciales y los dejaron marcados por la desconfianza generalizada de la sociedad; desconfianza incrementada por la incomprensión de las lógicas jurídicas. Además del creciente y descontrolado flujo de información habilitado por las TIC y, sobre todo, por la Web 2.0, que transformó a toda la sociedad en un potencial productor de información.
¿Cómo se logra restaurar el respeto por las instituciones judiciales? ¿Cómo se vuele a generar credibilidad en los jueces? La respuesta es exhibiendo con total transparencia, el juego institucional para que pueda ser comprendido por los ciudadanos, desde ese conocimiento
situado y más exacto, podría estar en mejores condiciones para reclamar lo pertinente, monitorear los reclamos, evaluar el desempeño del quehacer específico de la justicia y desconfiar de las opiniones fáciles e irresponsables (Elena, 2015: 3).
En el nivel del Poder Judicial, la apertura se viene produciendo a raíz de la evolución del gobierno electrónico (e-Gobierno) al Gobierno Abierto (GA) y sus principios, los cuales todavía tienen un bajo grado de impacto en el ámbito judicial. Así como a la evolución de la e-Justicia a la Justicia Abierta (open justice). En principio, se puede definir a: “(…) la Justicia Abierta como la extensión de la filosofía y los principios del Gobierno Abierto (especialmente Transparencia, Participación y Colaboración) aplicados al ámbito de la justicia donde la innovación y, actualmente, las TIC son herramientas clave para estas iniciativas(Jiménez,2014: 51).7
Un poder judicial que responda a los ejes de transparencia, participación, colaboración y apertura de datos, logrará aumentar su legitimidad, incrementará la participación de la sociedad civil en sus procesos, mejorará su rendición de cuentas, brindará servicios de mayor calidad y fortalecerá su independencia respecto del poder político. En forma sucinta, (Elena, 2015: 5-9; Delgado y Oliver, 2007: 22), se describen la justicia abierta en cuatro ejes:
1) Transparencia y acceso a la información judicial: la transparencia en el poder judicial es uno de los mayores retos que enfrenta la implementación de
una justicia abierto dada la resistencia del propio poder judicial, que debe decidirse a correr el velo que durante años lo cubrió. Esta transparencia debe incluir nuevas formas de garantizar el acceso a la información a través de una gestión más sistemática y estandarizada. Hay que adaptar o crear oficinas que sean capaces de gestionar uniformemente la recopilación, producción y publicación de información, para que los ciudadanos tengan acceso oportuno a dicha información. En la transparencia judicial se pretende avanzar en la transparencia activa, ya que las transparencias pasivas y colaborativas, requieren de un mayor proceso de planeación para la atención de demandas de información y la reutilización de los datos abiertos.
Participación en el sistema de justicia: el concepto de partipatory justicie, un modelo de solución a las problemáticas donde las partes participan activamente en la búsqueda de soluciones. Este modelo incluye métodos dirigidos a reforzar la participación, el consenso y la prevención de conflictos. Se considera menos costoso, más rápido e igual de eficaz que el modelo tradicional. Dentro de este grupo, se incluyen instituciones del derecho civil, como la mediación, la conciliación y el arbitraje. También la herramienta del amicus curiae, a través de la cual el poder judicial solicita a personas e instituciones con trayectoria en un tema su opinión frente a un caso en particular.
Colaboración entre los poderes judiciales y la sociedad civil: la colaboración de la ciudadanía refuerza
“En el caso del Poder Judicial en nuestro contexto, se está percibiendo una cada vez mayor desconexión entre justicia y ciudadanía, a pesar de que por las instituciones se enfatiza cada vez más la necesidad de lograr una verdadera modernización de la justicia y conexión con la ciudadanía. Se habla institucionalmente desde hace tiempo de apertura de la justicia y, sin embargo, no parece que se hayan articulado mecanismos potentes que estén llevando a los Estados a avanzar de forma eficaz en este camino” (Jiménez 2015: 39).
el papel de los tribunales en materia de resolución de los problemas de la sociedad. Este tipo de colaboración es muy afín a la transparencia y el gobierno abierto. Se trata de una forma novedosa de diseñar e implementar la política pública, de una construcción colaborativa entre el Poder Judicial y la sociedad civil, de la política de justicia que el país deberá realizar, de forma colaborativa. Se requiere de la elaboración participativa del presupuesto judicial y de una evaluación conjunta interna y de la sociedad civil del cumplimiento de los objetivos de la política judicial.
Datos abiertos: Si el concepto de open justicie (justicia abierta) es un término innovador y reciente, cuando se piensa en datos abiertos de Justicia, “estamos pensando en los principios genuinos del gobierno abierto aplicados al ámbito jurídico, especialmente, al de la Justicia, sirviéndonos de la innovación y las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), como herramientas cotidianas de hoy día” (Jiménez, 2015). Siguiendo los lineamientos de uso de la información por parte de los ciudadanos, se señala que es importante ver al ciudadano como un usuario con derecho a la información, no sólo como un huésped del sitio web del gobierno.
Por último, la información judicial mínima debe abarcar: resoluciones judiciales, todas las sentencias deberán ser publicadas; estadísticas, los datos cuantitativos que describen la conformación y actividad de los tribunales; e información presupuestaria y administrativa, toda información relativa a la asignación presupuestaria del Poder Judicial y a su ejecución (Elena, 2015: 10).
La justicia abierta es una aspiración jurídica que debe servir
como instrumento de legitimación del poder judicial, cuando actúa de forma transparente, rinde cuentas y la hace en el marco de su marco legal, utilizando a las TIC como mecanismo difusor de la labor judicial.
La transparencia en los poderes públicos tradicionales –ejecutivo, legislativo y judicial- junto con la colaboración, la participación ciudadana y el uso intensivo de las TIC, están realizando cambios cuantitativos y cualitativos en los procesos internos y externos de dichos poderes. La transparencia es una variable transversal e intraburocrático de los poderes públicos que lo están transformando a diversos ritmos y formas, pero sin lugar a dudas, trastocando su organización y funcionamiento público, tal y como se observa en el cuadro 1.
La función pública sujeta a la lógica de la transparencia, abona a favor del prestigio institucional del Estado y ensancha los consensos que se derivan cuando dan lugar a una gestión pública no solo eficiente, sino responsable ante el escrutinio de los gobernados (Uvalle, 2010: 159). Las ventajas de la transparencia en sus tres versiones, son importantes en momentos en que las relaciones de poder se transforman con velocidad en la sociedad como en el Estado.
La transparencia es entonces el compromiso que establece una organización gubernamental por dar a conocer al público que lo solicite la información existente sobre un asunto
Poderes Públicos
Principios
Transparencia Participación Colaboración TIC
Ejecutivo
(Gobierno Abierto)
Legislativo
(Parlamento Abierto)
Judicial
(Justicia Abierta)
Acceso a la información gubernamental de toda la información del gobierno.
Transparencia activa, pasiva y colaborativa.
Acceso a la información parlamentaria de toda la que se produce en el proceso legislativo.
Transparencia activa y pasiva. Acceso a la información judicial del
proceso de impartición de justicia.
Transparencia activa.
Mayor participación de las OSC para la evaluación de los compromisos asumidos por las dependencias de gobierno.
Participación de las PMO para la evaluación de los compromisos asumidos por el Parlamento.
Sería deseable la participación de las OSC, aunque no han sido
tomadas en cuenta.
Factor fundamental en el gobierno abierto, de forma vertical como horizontal entre dependencias.
Elemento que debe considerarse para coordinarse con los órganos del Parlamento y aquellos órganos de los otros poderes.
Instrumento de coordinación con otros órganos del poder judicial en todo el proceso de justicia penal.
Del e- government al gobierno abierto.
Del e-parlamento al parlamento abierto.
De la e-justicia alajusticia abierta.
Fuente: elaboración propia.
público. Transparencia significa que la información que existe fluye en el gobierno y está también a disposición del público, con excepción de aquella clasificada como confidencial (Vergara, 2007: 17). La transparencia tiene implicaciones y costos en las organizaciones públicas. La transparencia previene la corrupción y ayuda a evitar que los objetivos de la organización sean sustituidos por los individuos o camarillas burocráticas. Pero, también es posible que la transparencia implique trámites administrativos extraordinarios y reduzca la agilidad de una organización. Implica un costo
de recursos humanos y materiales que podrían usarse en actividades sustantivas de las dependencias. Además de la preocupación constante por documentar y justificar las decisiones, puede parecer demasiado engorroso a los funcionarios preocupados por problemas apremiantes (Vergara, 2007: 23). La transparencia tiene mayores ventajas públicas que desventajas.
En un GA la principal característica es la transparencia. Para ser un GA, no es suficiente publicar la información gubernamental, hay que hacerlo de una manera estructurada y que pueda
ser reutilizada. Con este objetivo se comparten los datos con un estándar para que cualquiera pueda generar los servicios que ofrezcan más información que pueda ser aprovechada, tanto para aportar como para fiscalizar la acción del gobierno (Guardián, 2010: 88).
En el GA se busca la transparencia activa (la difusión de información del sector público), la transparencia pasiva (el acceso la información del sector público) y la transparencia colaborativa (la reutilización de la información del sector público). Por ello, los gobiernos deben ser transparentes porque solo de esta forma los ciudadanos pueden acceder a la información sobre lo que están haciendo sus gobernantes y sólo así el desdeñado concepto de accountability podría pasar de ser un ideal en la administración pública a ser una realidad concreta. Y los ciudadanos tendrían esa enorme responsabilidad: exigir la rendición de cuentas de sus gobernantes de manera obligatoria no voluntaria.
En materia de transparencia parlamentaria, está se encuentra en el poder legislativo. La transparencia parlamentaria supone que la información parlamentaria pertenece al público. El parlamento debe adoptar políticas que garanticen la publicación proactiva de información parlamentaria y revisará estas políticas periódicamente para aprovechar las buenas prácticas que vaya emergiendo. El parlamento garantizará que la información sea ampliamente accesible a todos los ciudadanos a través de múltiples canales y medios de comunicación, así como la información parlamentaria será publicada en línea en formatos abiertos y estructurados que permitan a los ciudadanos analizar y reutilizar esta información utilizando las TIC´s(Alianza para el Parlamento Abierto,
2014: ii). La transparencia parlamentaria ha desarrollado la transparencia activa y pasiva mediante los principios del Parlamento Abierto, mientras que la transparencia colaborativa todavía no ha sido comprometida porque se requieren mayor voluntad política para que los parlamentos abiertos pongan a disposición de los ciudadanos su información en open data.
Principalmente en los procesos de acción legislativa, la consulta y retroalimentación con los agentes vinculados al tema a legislar se torna un hecho indispensable, dado que las leyes, ya sean de carácter nacional o local, no suelen estar sujetas a reapertura de la discusión una vez aprobadas o descartadas de la agenda. Existe la necesidad de integrar a los diferentes actores involucrados en un tema de relevancia política para lograr un resultado que, cubra las necesidades del conjunto y no sólo de aquellos espacios más relacionados con las esferas tradicionales de poder político (Belbis, 2010: 257-258).
Por último, en materia de transparencia judicial se debe considerar que la información y los datos judiciales son instrumentos indispensables para materializar cambios y mejoras, así como para hacer posible la modernización de la justicia. Si no se cuenta con información confiable y completa, no se pueden identificar las fallas o cuestiones a mejorar (Elena, 2015: 4). La información permite encontrar problemas y áreas de oportunidad, para lograr soluciones viables que puedan resolver los conflictos identificados. La justicia abierta requiere de información judicial que permita que los ciudadanos puedan conocer, saber y evaluar a las instituciones judiciales y que ello permita una mayor cercanía de los ciudadanos con sus instituciones
judiciales.8 La transparencia judicial utiliza a la transparencia activa para difundir información de la acción del poder judicial, pero requiere de mayores políticas para fomentar la transparencia pasiva y colaborativa.
En esta taxonomía de la transparencia en los tres casos, existe una coincidencia general: la transparencia va más allá de la mera rendición de cuentas e incluso de la accountability, porque no se trata sólo de abrir y publicar los datos y de hacerlo de una manera clara, comprensible y utilizable, sino de abrir los procesos administrativos de relevancia para que los ciudadanos pueda conocerlos desde su génesis, interactuar con ellos y manifestar sus posiciones, así como corregir o matizar su rumbo y en consecuencia su destino o resultado final (Manchado, 2010: 113-114).
Por ello, la transparencia es un proceso intraburocrático que los poderes públicos deben realizar dentro de sus procesos y procedimientos internos para establecer la calidad de la información, el tipo de acceso y las características para su obtención por parte de los ciudadanos. Al mismo tiempo, la transparencia es un genuino instrumento de control ciudadano para limitar a los poderes públicos –tradicionales y modernos- pero sobre todo para controlar el ejercicio de la función pública en la que participan los servidores públicos. Para ello será necesario que se establezcan los cimientos administrativos y organizativos de una transparencia focalizada, es decir, aquella información que sea relevante en
las actividades de los poderes públicos y no caer en la transparencia simulada, donde los órganos gubernamentales difunden información poco significativa y de escaso valor público. La transparencia simulada solo cumple estrictamente con aquello que le marca el ámbito legal, por lo que está muy lejos de convertirse en un instrumento socio-céntrica, que sirva para abrir a los gobiernos cerrados.
En suma, en materia de transparencia en los poderes públicos como son la transparencia activa, pasiva y colaborativa en el GA, la Transparencia Parlamentaria en el Parlamento Abierto y la Transparencia Judicial en la Justicia Abierta, se requiere mayores estudios para conocer el proceso intraburocrático por el que la transparencia está modificando los procesos, procedimientos, medios de difusión y de interacción entre los poderes y los ciudadanos. Tanto estudios cuantitativos como cualitativos en los países latinoamericanos puedan ofrecer mayores hallazgos en esta línea de investigación para contar con mayores evidencias en materia de transparencia.
Se enfatizaron los cuatro elementos del Gobierno Abierto (GA) – transparencia, colaboración, participación ciudadana y uso de las TIC´s- para determinar la relevancia que tiene en cada una de las iniciativas de transparencia –gobierno abierto,
La e-justicia entendida como el uso de las tecnologías de las TIC en la administración de justicia puede suponer importantes beneficios en el funcionamiento de la impartición de justicia: los profesionales de la justicia pueden ahorrar tiempo y trabajo; el gobierno y la administración de justicia pueden obtener mayor información y transparencia sobre el funcionamiento de la justicia, y ofrecerla de manera más eficaz y eficiente: los justiciables pueden relacionarse directamente con la justicia, lo que les puede facilitar el acceso a la misma; los usuarios de la justicia pueden suponer una mayor eficiencia en el tratamiento de los casos, un ahorro del tiempo, una disminución de costes y un mejor acceso a la justicia de mayor calidad (Cerillo, 2007: 3).
parlamento abierto y justicia abierta- en los poderes públicos. La transparencia es una categoría central en la agenda socio- céntrica, aunque resulta insuficiente para lograr transformaciones profundas entre las relaciones del gobierno con la sociedad. No obstante, contribuye a producir nuevas interacciones en los resultados de la administración pública y la evaluación que hacen los ciudadanos. La transparencia debe estar acompañada de la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la colaboración, el combate a la corrupción, la fiscalización, las contralorías sociales, la consulta de las ONG en las políticas públicas relevantes, entre muchos otros factores, para consolidar una gobernanza democrática.
La transparencia puede emplearse en los poderes públicos, como producto de una nueva relación del Estado con los ciudadanos. Los mecanismos de transparencia activa, transparencia pasiva y transparencia colaborativa, cuentan con diferentes mecanismos existentes que tienen funciones diferentes, aunque un papel complementario y, una finalidad común: facilitar el conocimiento público de la información del sector público.
Sin embargo, la importancia de la transparencia en la agenda socio- céntrica de los gobiernos democráticos, no puede ser considerada sólo como una moda pasajera o una mejor práctica de gobierno recomendada por organismos de cooperación internacional. Debe concebirse como parte de una estrategia mayor para que los gobernantes rindan cuenta de todos sus actos de gobierno, informen oportunamente de las decisiones que toman y conocer el destino de los recursos públicos para que sean aplicados conforme al marco legal. Esta medida aplica a los tres poderes
públicos tradicionales –ejecutivo, legislativo y judicial- ya que la falta de confianza y legitimidad en estos órganos de gobierno se encuentra hoy seriamente cuestionada por los ciudadanos.
La transparencia se convierte así en un objetivo a alcanzar, un fin y no un medio en sí mismo, lo que se logra con diferentes instrumentos, con el ejercicio de determinados derechos y con el cumplimiento de determinadas obligaciones: el derecho de acceso; el derecho de información; la participación en el procedimiento; la motivación de los actos; la identificación del personal al servicio de la Administración Pública con quien el ciudadano entabla sus relaciones; o el deber de difusión; y demás actividades de comunicación institucional. Todo un conjunto de derechos y obligaciones sin los cuales el principio de transparencia quedaría vacío de contenido al carecer, por sí mismo, de un significado autónomo suficientemente expresivo (Castillo, 2014: 1).
La transparencia sola no puede alcanzar los procesos de apertura de los poderes públicos, sino va acompañada de la colaboración, la participación y el uso intensivo de las TIC. Los poderes públicos actuales deben rediseñar y reformar una buena parte de sus procesos de acceso y difusión de la información pública para propiciar cada vez más la idea de un Estado Abierto que privilegie el interés público en sus relaciones con la administración pública, la sociedad y los ciudadanos.
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AÑO 23, Nº 81
Esta revista fue editada en formato digital y publicada en enero de 2018, por la Revista Venezolana de Gerencia (RVG), Centro de Estudios de la Empresa (CEE),
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