Revista de Ciencias
Sociales (RCS)
Vol. XXIX, No. 3, Julio -
Septiembre 2023. pp. 531-544
FCES - LUZ ● ISSN: 1315-9518 ● ISSN-E: 2477-9431
Como citar: Cianci, L., y
Villadeamigo, J. (2023). ¿Crecimiento desequilibrado sin Hirschman? Las
‘políticas orientadas por misiones’ y su olvido de la periferia. Revista De
Ciencias Sociales, XXIX(3), 531-544.
¿Crecimiento desequilibrado sin Hirschman? Las
‘políticas orientadas por misiones’ y su olvido de la periferia
Cianci, Luciano*
Villadeamigo,
José**
Resumen
Las
‘políticas orientadas por misiones’ vienen siendo aplicadas en el ámbito
europeo desde comienzos de la década de 1990 para promover la innovación y el
crecimiento económico. Sin embargo, sólo recientemente se ha explicitado su
relación con la idea de ‘crecimiento desequilibrado’ postulada por Albert Hirschman
y se ha explorado su posible aplicación en países periféricos. El objetivo del
presente artículo es indagar acerca de las características principales de
dichas exploraciones recientes, desarrollando para ello una investigación documental,
cuya metodología se basa en el análisis de la literatura asociada a dichas
experiencias, y en su contrastación con algunas de las ideas centrales de la
etapa clásica de los estudios sobre desarrollo, en particular las debidas a
Hirschman, así como con las condiciones estructurales del ámbito periférico. Dicho
análisis permite concluir que las mencionadas exploraciones recientes, basadas
en una extrapolación directa de aplicaciones en países centrales, no resultan
adecuadas a las características y desafíos particulares de los países
periféricos, ni suscriben plenamente a la visión hirschmaniana. Por último, se
discute una serie de criterios de focalización que permitirían la recuperación
de la tradición analítica hirschmaniana y una aplicación potencialmente más
efectiva de ‘políticas orientadas por misiones’ en la periferia.
Palabras
clave: Hirschman; políticas
orientadas por misiones; desarrollo económico; política industrial; estructuralismo.
Unbalanced growth without Hirschman? 'Mission-oriented policies' and their
neglect of the periphery
Abstract
'Mission-oriented
policies' have been applied to promote innovation and economic growth in Europe
since the early 1990s. However, only recently has its relationship with the
idea of 'unbalanced growth' postulated by Albert Hirschman been made explicit
and its possible application in peripheral countries has been explored. The
objective of this article is to inquire about the main characteristics of these
recent explorations, developing a documentary investigation, whose methodology
is based on the analysis of the literature associated with these experiences,
and on its contrast with some of the central ideas of the classical period of
development studies, particularly those due to Hirschman, as well as with the
structural conditions of the peripheral sphere. Said analysis allows to
conclude that the aforementioned recent explorations, based on a direct
extrapolation of applications in central countries, are not adequate to the
particular characteristics and challenges of peripheral countries, nor do they
fully subscribe to the Hirschmanian vision. Finally, a series of targeting
criteria is discussed that would allow the recovery of the Hirschmanian
analytical tradition and a potentially more effective application of
'mission-oriented policies' in the periphery.
Keywords: Hirschman;
missions oriented policies; economic development; industrial policy; structuralism.
Introducción
El
concepto de desarrollo se vio enriquecido por diversas perspectivas desde su
consolidación como eje rector de una nueva sub-disciplina dentro de la economía
en la década de 1950(1). Así, durante aquellos años y las décadas
subsiguientes, una multiplicidad de autores destacados contribuyó a este nuevo
campo de estudios a partir de una cosmovisión compartida: La llamada ‘tesis
estructuralista’, debida a Prebisch (1986).
A
su vez, la mayoría de ellos compartía “la convicción de que, en las áreas
subdesarrolladas, la industrialización requería un esfuerzo deliberado, intenso,
guiado” (Hirschman, 1980, p.1064), al punto que se generó una suerte de
competencia por dar nombre y metaforizar dicho proceso, y la transformación
estructural de la economía implicada en éste, siendo los términos que ganaron
mayor popularidad take-off o
‘despegue’ de Rostow (1956), y big-push
o ‘gran empuje’ de Rosenstein-Rodan (1961), aunque Gerschenkron (1951), hubiera
usado antes la expresión big spurt o
‘gran estirón’ al referirse al proceso de rápida industrialización llevado
adelante por Rusia desde mediados de la década de 1880.
Teóricos
marxistas también hicieron sus aportes a los estudios sobre desarrollo, poniendo
el énfasis en las dificultades políticas asociadas a la implementación de
políticas de desarrollo en los países periféricos dada la estructuración social
y de clases reinante (Baran, 1952), y surgió a su vez la ‘teoría de la
dependencia’, cuyos exponentes enfatizaron el hecho de que el sub-desarrollo es
una consecuencia del sistema capitalista a nivel mundial, que “genera
simultáneamente sub-desarrollo en algunas partes [del mundo] y desarrollo económico
en otras” (Frank, 1969, p.4), y señalan un matiz importante, derivado del
análisis de casos como el de Brasil, que “constituye un ejemplo muy interesante
de hasta dónde puede llegar un país en su proceso de industrialización sin
abandonar sus principales características de sub-desarrollo” (Furtado, 1973, p.587).
Por
último en relación a esta etapa, se tiene a Arthur Lewis (1978), quien
consolida desde un punto de vista teórico un aspecto fundamental de lo señalado
por los analistas dependentistas a través de la que fuera llamada la “hipótesis
Prebisch-Lewis” (Fischer, 2015, p.716), la cual indica que los precios
internacionales de productos industriales elaborados en países periféricos
insertos en cadenas globales de producción a partir de su disponibilidad de
mano de obra poco calificada y peor remunerada verifican tendencias de
deterioro de sus precios, similares a las asociadas a los commodities.
Sin
embargo, y más allá de los importantes aportes realizados durante las tres
décadas a las que se hizo referencia –las que conforman la que se denomina ‘etapa
clásica’ de los estudios sobre desarrollo-, la década de 1980 se iniciaría con
un lúcido artículo que postulaba el “ocaso de la teoría económica del
desarrollo” (Hirschman, 1980), situación que se verificó y que persistió
durante las décadas siguientes, dando lugar a publicaciones paradigmáticas,
como la debida a Chang (2010), quien utiliza la metáfora “Hamlet sin el
príncipe de Dinamarca”(2) para expresar hasta qué punto los estudios
sobre desarrollo dejaron de hablar de desarrollo, al menos en la forma en que éste
era entendido originalmente(3).
La
breve historización precedente muestra que el desarrollo es, ante todo, un
concepto en disputa, el cual ha sido capaz incluso de albergar enfoques
“posdesarrollistas” –surgidos a comienzos de la década de 1990 (Escobar, 2005)-,
que ponen en cuestión la propia validez del concepto. Sin embargo, esta
situación, que regularmente genera ambigüedades y dificultades para establecer
diálogos constructivos en los estudios sobre desarrollo, ha sido también
identificada como una condición natural de los conceptos históricos y políticos,
así como la explicación de su particular fuerza, acumulada durante el rico
proceso de su formación y complejización (Koponen, 2019).
Pero,
¿qué ocurriría si esta polisemia llevara a impedir la comunicación entre
distintas perspectivas en disputa? Necesariamente, un debilitamiento de la
disciplina, dado que el pluralismo conceptual no solo es necesario para
reflejar diversidad, sino también para generar debate creativo (Scholte y
Söderbaum, 2017).
Lamentablemente,
ya ha habido consecuencias significativas derivadas de esta falta de diálogo,
en particular, por ejemplo, debido a que: “La naturaleza política del campo ha
afectado los esfuerzos para analizar cuidadosamente las contribuciones
existentes de las escuelas de pensamiento previamente dominantes para seleccionar
qué líneas de investigación deben continuar y cuáles deben rechazarse” (Bull y
Bøås, 2012, p.320).
Es
decir, como señalan Bull y Bøås (2012), aun dada la persistencia de varios
enfoques clásicos del desarrollo –como los estructuralistas, o los relacionados
con las teorías de la dependencia–, fundamentalmente en la praxis y en el
debate público, pero también, en menor medida, en la publicación académica a
nivel mundial, muy buena parte de los aportes académicos realizados en las
últimas décadas en la disciplina se desvincularon de éstos.
Asimismo,
es justamente en décadas más recientes, y a partir de la publicación del
Memorándum de Maastricht por parte de la Comisión de las Comunidades Europeas
(CCE, 1993), en que se establece una nueva corriente de políticas industriales
y de innovación, denominadas posteriormente ‘políticas orientadas por misiones’
(Mazzucato y Willetts, 2019), las cuales, estando basadas en conceptos
fundamentales de la etapa clásica de los estudios sobre desarrollo, como el ‘crecimiento
desequilibrado’ debido a Hirschman (1958), sólo tardíamente han incluido la
mención a dicho autor como inspirador de dichas políticas, y además, paradójicamente,
han ignorado por largos años a los países periféricos (Mazzucato, 2018a), que
son los que dieron razón de ser a dicha formulación original.
Este
artículo tiene el objetivo de analizar las principales características de las
exploraciones actuales enfocadas en la aplicación de ‘políticas orientadas por
misiones’ en el entorno periférico, llevando adelante para ello una
investigación documental cuya metodología se basa en el análisis de la
literatura asociada a dichas experiencias recientes, y en su contrastación con
las ideas centrales asociadas a la etapa clásica de los estudios sobre desarrollo,
en particular las debidas a Hirschman, así como con las condiciones estructurales
del ámbito periférico.
Para
ello, se parte de analizar el hecho notable de que Albert Hirschman
prácticamente no sea mencionado como inspirador de las ‘políticas orientadas
por misiones’ desde su surgimiento en 1993, así como el de la dilatada y
paradójica ausencia de la periferia en los estudios que la sustentan.
Luego,
se inquiere acerca de las limitaciones actuales del enfoque de ‘políticas
orientadas por misiones’ para su aplicación en la periferia, tomando en cuenta
que se la pretende realizar como una mera extrapolación de su implementación en
países del centro mundial, sin considerar el carácter medular asignado a la industria
para el desarrollo de los países periféricos por las escuelas de pensamiento
económico clásicas, de raíz estructuralista, a las que Hirschman suscribía.
Por
último, se discute acerca de una serie de criterios de focalización que permitirían
la recuperación de la tradición analítica hirschmaniana, y que podrían habilitar
a una aplicación potencialmente más efectiva de ‘políticas orientadas por
misiones’ en la periferia, contribuyendo al mismo tiempo a tender puentes entre
diferentes perspectivas del concepto de desarrollo.
1. ¿Crecimiento desequilibrado sin Hirschman? ¿Desarrollo sin periferia?
Que
el concepto de periferia no está presente en el discurso actualmente dominante
sobre desarrollo no es una novedad, lo cual resulta evidente si se considera,
por ejemplo, que los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones
Unidas tienen un enfoque global que no diferencia a países o regiones con
capacidades industriales muy desarrolladas de países o regiones altamente
dependientes de la producción y exportación de materias primas o de productos
industriales ensamblados en el país pero concebidos, desarrollados y
parcialmente fabricados (en lo respectivo a sus componentes y subensambles más
complejos) en el extranjero.
Lo
que es más sorprendente es que un concepto que surgió al calor de los debates
sobre desarrollo de la década de 1950, a saber, el “crecimiento desequilibrado”
(Hirschman, 1958), haya ayudado a dar lugar en la década de 1990 a un conjunto
de políticas, a saber, las ‘políticas orientadas por misiones’, que se han focalizado
fundamentalmente en necesidades y problemáticas de países y regiones del centro
mundial.
Vale
la pena en este punto recordar que “las teorías económicas estándar no
proporcionaron elementos conceptuales importantes para identificar la necesidad
de una política industrial” (Lavarello, 2017, p.55) y que “hasta la década de
1980 [...] salvo el legado de Friederich List y Alexander Hamilton, que
sentaron sus bases, el estudio de las políticas industriales estuvo restringido
a un conjunto limitado de economistas herejes” (p.60).
Albert
Hirschman actuó como uno de esos “economistas herejes” al enfatizar, en torno a
su concepto de “crecimiento desequilibrado”, en la necesidad por parte de los
países periféricos de establecer políticas selectivas aptas para promover inversiones
en determinados sectores a través de “mecanismos de inducción” o “presiones”
capaces de movilizar recursos y capacidades latentes, y de la implementación
sistemática de una serie de proyectos que aceleren el paso hacia el desarrollo
(Hirschman, 1958).
Sin
embargo, como se anticipó en la introducción, desde la década de 1980, en el
contexto de lo que este autor denominó, tempranamente, el “ocaso de la teoría
económica del desarrollo” (Hirschman, 1980), esa visión perdió fuerza en el
debate internacional, sólo para resurgir, paradójicamente, algunos años
después, ya no centrada en el desarrollo de los países de la periferia, sino en
la continua generación y difusión de innovaciones en países del centro mundial,
elemento necesario para sostener su condición de países desarrollados y su
crecimiento económico, a través de políticas orientadas por misiones para la innovación.
Así,
es notable que prácticamente no se mencione a Albert Hirschman como inspirador
de esta corriente de ideas y políticas en el largo período que comienza en 1993
con la publicación del Memorándum de Maastricht (CCE, 1993)(4) hasta
esta afirmación tardía: “La idea de la renovación estructural a través del
direccionamiento de la innovación ha encontrado quizás la expresión más
original en la idea de Albert Hirschman del desarrollo a través del crecimiento
desequilibrado” (Mazzucato, Kattel y Ryan-Collins, 2020, p.422).
En
el citado Memorándum de Maastricht el enfoque basado en misiones se presenta
como un instrumento idóneo para orientar una política eficaz de innovación y
difusión tecnológica enfocada en grandes objetivos de interés social, particularmente
en materia ambiental, heredero de las ‘misiones’ impulsadas por las potencias
emergentes después de la Segunda Guerra Mundial, notablemente en sus programas
espaciales, pero establecido teniendo en cuenta que, a diferencia de los
proyectos anteriores orientados por misiones, que estaban en gran medida
aislados del resto de la economía, “los proyectos orientados por desafíos
medioambientales necesitarán combinar las compras públicas con muchas otras
políticas que permitan generar efectos generalizados en toda la estructura
económica de producción y consumo” (CCE, 1993, p.14).
En
dicho documento, con una doble inspiración hirschmaniana que combina el énfasis
en la atención dada a los ‘encadenamientos’ o ‘enlaces’ (linkages) en la estructura productiva (Hirschman, 1958) con la idea
de que el ‘crecimiento desequilibrado’ podría despertar energías latentes y
capacidades emprendedoras para desencadenar una “conspiración multidimensional”
hacia el desarrollo (Hirschman, 1977, p.233), se enfatiza en la importancia de
la generación de “enlaces multidireccionales” (CCE, 1993, p.12), así como de
entender el cambio tecnológico como un proceso acumulativo y de la
complementariedad y coherencia –planificación– que requiere el proceso a llevar
a cabo.
También
es interesante observar esos conceptos, más de 15 años después, en la
Declaración de Lund (Consejo de la Unión Europea, 2009), y, más cerca de la actualidad,
en trabajos de Mariana Mazzucato, al tiempo que la definición de múltiples
“grandes desafíos” y “misiones” se multiplicó en diversas instituciones
alrededor del mundo, particularmente en América del Norte(5).
Finalmente, por ejemplo, el trabajo realizado por Mazzucato y Willetts en 2019 para el gobierno del Reino Unido demuestra la
vigencia del enfoque de las políticas orientadas por misiones en el ámbito de los
países centrales. Sin embargo, la propia Mazzucato (2018a) reconoció que la
literatura sobre políticas orientadas por misiones ha ignorado a los países en
desarrollo:
Si bien la literatura se ha centrado en gran medida en
las políticas orientadas por misiones en los países desarrollados, tal vez haya
más oportunidades en los países en desarrollo debido a los mayores ‘desafíos’
que enfrentan. … Un segundo problema (además de ignorar a los países en
desarrollo)” (p. 9)
El
trabajo de Mazzucato y Penna (2016), centrado en el sistema de innovación
brasileño y, más recientemente, en los desafíos sociales, ambientales y
tecnoeconómicos en América Latina y el Caribe (Mazzucato y Penna, 2020),
representan excepciones significativas a dicha situación.
2. Políticas orientadas por misiones para el desarrollo
de la periferia: En busca del eslabón perdido
Al
analizar la literatura relacionada con las políticas orientadas por misiones, se
observa que existe, implícita o explícitamente, un marco determinado para la
definición de dichas misiones en todos los casos. Por ejemplo, en el informe
realizado por Mazzucato (2018b) para la Unión Europea, dicho marco está dado
por los ODS de Naciones Unidas y en el mencionado que realizara para el gobierno
del Reino Unido (Mazzucato y Willetts, 2019), por una serie de cuatro temas seleccionados:
“Crecimiento limpio”, “inteligencia artificial y economía de datos”,
“envejecimiento de la población” y “el futuro de la movilidad”(6).
Es decir, según la misma autora, que “el crecimiento económico no sólo tiene
magnitud sino dirección” (Mazzucato, 2017, p.3) y que la definición de esas
direccionalidades es previa y determina toda la agenda de desarrollo.
Ahora
bien, más allá del carácter virtuoso que tienen por derecho propio, dados los
aportes que buscan hacer a la construcción de un mundo mejor tanto en términos
sociales como ambientales, ¿son direccionalidades como las mencionadas
adecuadas para conducir procesos de desarrollo económico y social en países
periféricos? ¿permitirían contribuir a resolver sus problemas estructurales
relacionados con sus capacidades industriales y tecnológicas, y las
características de la inserción de sus economías en los flujos comerciales
internacionales?
Antes
de responder a esa pregunta podría surgir otra más básica, relacionada, por
ejemplo, con la idoneidad –entendida en el mismo sentido que se acaba de
mencionar– de los ODS para conducir de manera efectiva la agenda de innovación
y crecimiento de la Unión Europea. La respuesta, en ese caso, podría ser
afirmativa debido a que se trata de una región cuyo crecimiento económico está
impulsado principalmente por la generación y difusión de innovaciones(7);
por lo tanto, este tipo de agendas, aplicadas en dicho ámbito desde hace casi
treinta años, que son capaces de liberar potencialidades sociales y técnicas
orientadas hacia la resolución de problemas de alcance global, tienen más
chances de ser exitosas(8).
Algo
similar puede decirse del caso del Reino Unido; básicamente, como se indicó, se
definieron allí objetivos con un criterio similar al de los ODS, posiblemente
mejor adaptados a las prioridades de la sociedad y el gobierno de dicho país.
Por lo demás, la reflexión para ese caso es la misma(9).
Pero,
volviendo a la pregunta anterior, ¿son apropiadas tales direccionalidades al
contexto de la periferia global? Se piensa que dar una respuesta afirmativa a
esta pregunta implicaría cometer un error similar al que Albert Hirschman
identificó para las teorías del “crecimiento equilibrado” como una
extrapolación errónea de las teorías keynesianas destinadas a reactivar el
crecimiento en las economías desarrolladas sin considerar que la situación de
los países subdesarrollados es completamente diferente puesto que la mayoría de
las actividades no están esperando ser reactivadas, sino que, por el contrario,
aún no existen (Hirschman, 1958).
Es
decir, mientras los países industrialmente avanzados cuentan con un denso
entramado de capacidades productivas, tecnológicas y científicas, altamente
capaces de transformar innovaciones –originadas, en muchos casos, por el
impulso de un “estado emprendedor” (Mazzucato, 2013)– en nuevas oportunidades
de mercado, la situación en los países periféricos es completamente distinta,
con muchos eslabones faltantes en el tejido productivo y con otros dominados
por empresas transnacionales, cuyas actividades no se caracterizan regularmente
por promover la densificación del entramado productivo y el fortalecimiento de
capacidades industriales y tecnológicas en las periferias (ver, por ejemplo,
Langard, 2016).
De
lo expresado en los párrafos anteriores se deriva que, para aumentar las
posibilidades de que el enfoque de las políticas orientadas por misiones sea
efectivo para contribuir al desarrollo de los países periféricos, se requieren
mayores grados de focalización. De hecho, Mazzucato y Penna (2016) mostraron su
conciencia de dicha necesidad al incluir en su modelo un eslabón adicional
entre los “grandes desafíos” de alcance global basados en los ODS y las
misiones particulares a definir en el caso de los países de la periferia.
Denominaron
a dicho eslabón ‘área’ y postularon un listado posible para el caso de Brasil,
reproducido posteriormente en su trabajo reciente para el Banco Interamericano
de Desarrollo (Mazzucato y Penna, 2020): ‘Infraestructura urbana, suburbana e
interurbana’; ‘servicio público e infraestructura pública’; ‘agroindustria y
agricultura familiar’; ‘energía y medio ambiente’; ‘seguridad nacional y
digitalización’; ‘atención sanitaria y ciencias de la vida del siglo XXI’.
Sin
embargo, y a pesar de la importancia de este intento de tender un puente entre
desafíos de alcance global y las características, problemas y potencialidades
particulares de los países periféricos –en ese caso Brasil-, es evidente que aún
queda mucho por hacer para mejorar este tipo de enfoques.
En
primer lugar, existe la necesidad de discutir los criterios a seguir para la
selección de las posibles "áreas" mencionadas, en particular por el
hecho de que, de acuerdo a lo explicado anteriormente, su objetivo no debe ser
sólo reducir el alcance notablemente amplio de los ODS a agregados más
manejables, tal como parece ser el caso en el trabajo citado, sino ofrecer una
focalización más precisa en cuanto a objetivos de industrialización y de avance
tecnológico(10).
Máxime
tomando en cuenta que dicha focalización no es en modo alguno incompatible con
la búsqueda de objetivos de alcance global, como un mejor desempeño ambiental
de sus economías. De hecho, dichos objetivos podrían ser sinérgicos, considerando
la multiplicidad de oportunidades de desarrollo industrial y tecnológico que se
asocian a los procesos de transición hacia economías y sociedades más
sustentables.
3.
Definición de vectores: Compatibilizando una agenda
posclásica con una agenda estructuralista de desarrollo
Tal
como se analizó en la sección anterior, la aplicación de políticas de
desarrollo basadas en misiones en el ámbito de los países periféricos no podría
ser efectiva a partir de la mera extrapolación de su aplicación en los países
centrales, tal como a grandes rasgos se propone en los trabajos recientes que
se constituyen como las primeras aproximaciones a dicha aplicación.
Por
el contrario, se requiere de una recuperación más completa de la memoria
perdida por los largos años en que las ideas del ‘crecimiento desequilibrado’
se utilizó como sustento teórico no explicitado de las políticas de crecimiento
en países del centro mundial, en particular los europeos, evocando a los
aportes del estructuralismo latinoamericano, junto a los demás de la etapa
clásica de los estudios sobre desarrollo, con su énfasis en la importancia de
la industrialización y el avance tecnológico(11).
Al
mismo tiempo, y tomando en cuenta la aludida fortaleza polisémica del concepto
de desarrollo (Koponen, 2019), la recuperación de esa memoria debe considerar
también los cambios ocurridos en el mundo desde el “ocaso de la teoría
económica del desarrollo” (Hirschman, 1980), tanto en relación a los actores
con capacidades de incidir en los procesos de desarrollo y en su gobernanza,
como en las mismas discusiones teóricas que se suscitan en torno a problemas
agudizados en las últimas décadas, en particular los relacionados con la
sustentabilidad ambiental.
De
esta forma, se exploran brevemente en la presente sección una serie de cinco criterios
específicos que podrían ayudar a la definición de vectores compatibles con una
visión hirschmaniana o estructuralista del desarrollo (el primero, considerado
fundamental y los restantes, muy importantes pero de tipo complementario), los
cuales, al funcionar dentro de un marco general dado por objetivos globales desarrollo
de perfil posclásico (en particular, los ODS de las Naciones Unidas), tienen el
potencial de cumplir con la mencionada función de focalización, armonización y
articulación.
El
primer criterio propuesto refiere a la importancia de promover vectores que se
relacionen, al menos en forma potencial, con la generación de productos de alta
tecnología; con capacidades industriales y tecnológicas acumuladas a nivel
nacional o regional; y con la posibilidad de definir caminos que permitan el
escalado productivo y tecnológico, con capitalización creciente.
Por
la importancia central de este primer criterio para la visión hirschmaniana o
estructuralista a la que suscribe, se realiza a continuación un análisis
particular más profundo respecto de sus principales dimensiones. El primero,
asociado a la necesidad de definir vectores con el potencial de generar
productos de alta tecnología, se refiere a la necesidad de tener prevenciones
respecto de las denominadas “fantasías posindustriales” (Chang, 2013, p.124),
ampliamente difundidas en la actualidad, las cuales pueden conducir a la idea
de que los países periféricos pueden eludir su industrialización y construir su
prosperidad sobre la base del sector de servicios, lo cual fue señalado
tempranamente como un grave error por Fajnzylber (1983), y se trasunta en muy
buena medida en el enfoque propuesto por Mazzucato y Penna (2020).
Se
trata de un tipo de fantasía muy peligroso, basado en análisis superficiales de
experiencias de desarrollo internacional y datos estadísticos –particularmente
sobre empleo– que, al tiempo que dejan de lado la evidencia aportada por los
estudios clásicos de desarrollo, de raíz estructuralista, en referencia a las
tendencias seculares de precios relativos en el comercio internacional, no toman
en cuenta que, aun cuando los servicios aumentan su peso relativo en la vida
social y económica de los países desarrollados, esto no significa que la
industria no siga siendo la columna vertebral de su prosperidad (Chang, 2013).
Esto
se debe principalmente a la capacidad de dicho sector para generar
encadenamientos y rendimientos crecientes y dinámicos, pasibles de inducir el
cambio estructural y aumentar la productividad de la economía –por ejemplo, al
proveer de insumos, como máquinas o productos químicos o biológicos, así como
innovaciones de tipo organizacional, a otros sectores de la economía (Lavarello,
2017)–, construyendo y fortaleciendo capacidades colectivas clave para sostener
procesos innovadores –en la terminología de Pisano y Shih (2009) “bienes
comunes industriales” (p.3)–.
También,
a que la industria es precisamente la responsable de un desarrollo más vigoroso
de los servicios, en particular los más sofisticados, tanto por contribuir a la
elevación de los niveles generales de ingreso nacional y a su mejor
distribución como porque las actividades manufactureras suelen
interrelacionarse e imbricarse con servicios especializados, alcanzando en
muchos casos una escala y sofisticación que les permite explicar la mayor parte
de los ingresos de muchas empresas industriales, como es el caso de Rolls-Royce
(Livesey, 2006).
Por
otra parte, la importancia de tomar en cuenta las capacidades industriales y
tecnológicas acumuladas a nivel nacional o regional se asocia con la razón
obvia vinculada a la conveniencia de aprovechar y poner en valor los “bienes
comunes industriales” en cuyo desarrollo el país invirtió en el pasado, pero
también porque si la política industrial-tecnológica resulta incongruente con
las dotaciones y capacidades existentes, desafiando en forma excesiva las
señales de precios de mercado y la estructura productiva de la cual se parte,
puede llevar a una trampa de bajo crecimiento (Lavarello y Sarabia, 2015).
El
segundo criterio propuesto para la selección de vectores, se relaciona con el
concepto de ‘eslabonamientos hacia atrás’ de Hirschman (1958) y sugiere
aprovechar las ventajas que puede brindar a la política industrial la
focalización en eslabones proveedores de bienes y servicios a sectores
dinámicos y económicamente significativos que se desenvuelven en el territorio
nacional, tal como se hiciera en países como Noruega en relación a su industria
de equipos y servicios sofisticados orientados al sector pesquero –y luego al
sector petrolero–, Finlandia y sus proveedores de la industria minera, y
Dinamarca con su poderosa industria láctea (Ramos, 2001).
El
tercero, se relaciona fundamentalmente con los aportes que puede generar en la
competitividad sistémica de un país las condiciones de acceso a la energía y a
los servicios de transporte. Asimismo, la importancia de este criterio se
incrementa si se considera el efecto potencial que estos segmentos pueden tener
por sí mismos para el equilibrio de las cuentas externas nacionales.
El
cuarto, se refiere a la necesidad de evitar definir una agenda de desarrollo
“espacialmente ciega” (Coenen, Hansen y Rekers, 2015, p.485), considerando
tanto la relación de la dimensión territorial en los procesos de innovación y
de difusión tecnológica (Pisano y Shih, 2009; Coenen et al., 2015) como la
potencialidad y pertinencia per se
del desarrollo socioterritorial de un país o región.
El
quinto criterio propuesto, se refiere a la definición de vectores –y luego de
misiones social y ambientalmente relevantes enmarcadas en éstos– inspiradores y
capaces de despertar y conducir la energía social necesaria para el proceso de
desarrollo.
Por
último, se señala que, para la selección de los vectores más adecuados para la
correcta focalización de una política de desarrollo basada en misiones en el
entorno periférico, puede ser de gran importancia mantener un enfoque
sistémico, así como considerar la existencia de ciertas comunidades de práctica
(Wenger, McDermott y Snyder, 2002), insertas en la vida social y económica de
un determinado país o región, pudiendo ilustrarse estas consideraciones con un
ejemplo: La industria naval puede considerarse un “sector” importante para un
país, pero se puede ganar mucho al considerarlo como parte de un sistema,
asociado a una comunidad de práctica, que incluye no solo su faceta industrial,
sino también la logística naval, las actividades productivas realizadas en ríos
y mares, como la pesca, e incluso los estudios académicos y las investigaciones
relacionadas.
Centrarse
en estos sistemas (otros ejemplos podrían ser: El ferroviario, el nuclear, el
de la movilidad eléctrica, todos los cuales también cumplen ampliamente con los
criterios antes discutidos)(12) puede ofrecer muchas ventajas sobre
la orientación clásica focalizada en sectores industriales, especialmente por
dos razones. En primer lugar, porque las políticas de desarrollo deben capturar
el panorama general de las estructuras sociales y económicas que buscan
transformar, y porque rara vez, cuando son efectivas, consisten en medidas
aisladas, sino en un conjunto sistémico que actúa en diferentes niveles
simultáneamente. De hecho, el mismo enfoque de las políticas orientadas por
misiones se basa en esta idea.
En
segundo lugar, porque las comunidades de práctica suelen construirse en torno a
estos sistemas y no en torno a alguno de sus segmentos particulares, y porque
dichas comunidades pueden resultar fundamentales para el éxito de las políticas
de desarrollo, al contener en su seno los conocimientos, capacidades y energía
social necesaria para llevarlas adelante.
Conclusiones
El
estudio del devenir del concepto de desarrollo garantiza, a quienes se animan a
llevarlo adelante, más de una perplejidad. La más importante se relaciona con la
transformación radical del sentido asignado a éste en los principales foros y
en la producción académica a nivel mundial desde comienzos de la década de 1980,
la cual espera aún su mejor elucidación, desafío que las ciencias sociales
–estudios políticos, históricos, económicos, sociológicos, entre otros- tienen
todavía por delante asumir.
El
presente trabajo se concentra en un aspecto particular de dicha transformación,
o, dicho de otra forma, de ese gran olvido que implicó el abandono de los
enfoques de raíz estructuralista en los estudios sobre desarrollo: El dilatado
olvido de Hirschman en torno a lo que hoy suelen llamarse ‘políticas orientadas
por misiones’, y con él, el de la periferia y del enfoque estructuralista.
Dicho
análisis, que implica la consideración de algunos esfuerzos recientes por
promover la aplicación de ese tipo de políticas en el ámbito de los países
periféricos, y que incluso reivindican a Hirschman como su principal inspirador,
permite arribar a una conclusión fundamental, primer aporte sustantivo de esta
investigación: No son todavía suficientes, dado que, en lugar de proponer una
recuperación de la perspectiva estructuralista, plantean la aplicación de
políticas basadas en misiones que desconocen las diferencias fundamentales
entre países centrales y periféricos, así como los desafíos particulares que
enfrentan estos últimos para transformar la estructura de sus economías y
sociedades, entre los que el avance industrial y tecnológico ocupa un lugar
medular e ineludible.
Así,
se discute un conjunto de criterios de focalización útiles para evitar el
contrasentido de pretender aplicar en los países periféricos políticas basadas
en aportes de Albert Hirschman, y así en la tradición de pensamiento económico
estructuralista, sin asignar un rol central a la política industrial y tecnológica
en la conformación de la agenda de desarrollo, dando lugar al segundo aporte
sustantivo de esta investigación, al contribuir con elementos de focalización que
habilitan a una aplicación potencialmente más efectiva de políticas de
desarrollo orientadas por misiones en el ámbito de los países periféricos.
Por
último, se menciona que esta investigación se ha enfrentado a la dificultad
asociada a la relativa escasez de publicaciones que en la actualidad aborden la
cuestión del desarrollo económico y social de los países con una perspectiva
estructuralista, o que al menos reconozcan la existencia de perspectivas
diversas sobre el desarrollo, y la necesidad de promover su diálogo.
Pero,
dicha dificultad también puede constituirse como un estímulo para promover,
tomando en cuenta lo analizado y concluido en este trabajo, nuevos estudios con
una perspectiva pluralista del desarrollo, de la economía y de las ciencias
sociales, en especial los que permitan a los países de la periferia mundial
contar con elementos que les consientan focalizar adecuadamente sus políticas
industriales y tecnológicas.
Notas
1 Sobre los antecedentes, desde los siglos XVI y XVII,
de los estudios enfocados en lo que hoy se llama desarrollo, puede consultarse
a Chang (2015), quien los considera “la tradición intelectual más importante de
la economía desde el punto de vista de su impacto en el mundo real... que
subyace en casi todas las experiencias de desarrollo económico de la historia
humana, desde la Gran Bretaña del siglo XVII hasta la China de hoy, pasando por
los Estados Unidos y la Alemania del siglo XIX” (p.127). A su vez, como
antecedente inmediato a la consolidación de los estudios sobre desarrollo de la
década de 1950, se destaca el trabajo fundante debido a Rosenstein-Rodan
(1943).
2 Una interesante anticipación a esta metáfora
expresada en relación a la no consideración de los aspectos vinculados a la
tecnología como factor medular para los procesos de desarrollo puede encontrarse
en Ferrer (1974), así como se destaca en Rougier (2016).
3 El citado trabajo reciente debido a Fischer también
es sugerente en este sentido. Se titula “¿El Fin de las Periferias? Sobre la
perdurable relevancia del estructuralismo para comprender el desarrollo global
contemporáneo” (Fischer, 2015).
4 Este documento fundacional también debe mucho a un
trabajo anterior que señalaba las diferencias entre lo que se denominó un
enfoque “orientado por misiones” y un enfoque “orientado a la difusión” de la
política de tecnología industrial (Chiang, 1991). El Memorándum de Maastricht
tiene la virtud de generar una síntesis adecuada de tales enfoques. También es
importante señalar que lo que ahora se llama un enfoque de ‘políticas
orientadas por misiones’ es el resultado de dicha síntesis, y no lo que Chiang
tenía en mente al utilizar la misma expresión, esto es, por ejemplo, los
programas de espaciales o militares de innovación llevados a cabo por los EE.
UU. después de la segunda posguerra.
5 La iniciativa Grand Challenges in Global Health, de
la Fundación Bill & Melinda Gates (Varmus et al., 2003) contribuyó a
difundir el uso de la denominación “grandes desafíos” para referirse a otras
iniciativas basadas en el enfoque de misiones para la innovación. Dicha
denominación también está presente en trabajos enmarcados en el enfoque de ‘políticas
orientadas por misiones’, refiriéndose generalmente al marco en el que se
definen “misiones” y “proyectos” específicos (ver, por ejemplo, Mazzucato, 2018b).
6 El citado trabajo de publicación reciente centrado en
América Latina y el Caribe (Mazzucato y Penna, 2020) es un caso diferente,
porque tiene como objetivo analizar algunas iniciativas seleccionadas que no se
enmarcaron explícitamente en un enfoque orientado por misiones, ni en una lista
de “grandes desafíos” particulares, en su concepción, pero que los autores consideraron
posteriormente que cumplían con las características principales de este
enfoque.
7 Porter, Ketels y Delgado (2007) señalan las
diferencias entre países cuyo crecimiento económico está impulsado
fundamentalmente por la disponibilidad de ciertos factores productivos básicos
y exportados que compiten a través de los precios, aquellos donde el factor
clave del crecimiento es la inversión y aquellos que alcanzaron un estadio
superior, cuyo crecimiento está determinado principalmente por las innovaciones
que se generan en un entorno de gran fortaleza preexistente del entramado
productivo, tecnológico y científico nacional.
8 El mayor poder de los países del centro mundial, y
por ende su capacidad para influir en la definición de agendas tecnológicas de
alcance global, también es significativo en este sentido.
9 Quizás en el caso de muchos países occidentales
desarrollados, la discusión más útil y necesaria sobre este tema se relaciona
con la dimensión territorial del desarrollo industrial, aspecto muchas veces
pasado por alto, con graves consecuencias, como advierten por ejemplo Pisano y
Shih (2009) para el caso de Estados Unidos.
10 De esta forma, acaso la palabra ‘vector’ pueda ser
más adecuada para esta función que la de ‘área’, dado que denota una idea de
dirección.
11 La recuperación completa de esta memoria, y así la
consideración del enfoque estructuralista en este tipo de políticas, podría
servir, para este caso particular, como ‘antídoto’ a lo que se ha identificado
como la clave de la supervivencia del pensamiento económico de raíz neo-clásica
frente a las diferentes heterodoxias que han intentado “romper el hielo de la
monoeconomía” (Hirschman, 1980, p.1060), esto es, la asimilación de dichas
vertientes al pensamiento ortodoxo (Villadeamigo y Cianci, 2018).
12
Contrastar este tipo de vectores con las ya mencionadas áreas de focalización
propuestas por Mazzucato y Penna (2020), puede ayudar a transmitir con nitidez
la idea central de este artículo.
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*
Doctorando en Ingeniería en la
Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Ingeniero Industrial. Docente
Investigador de la Facultad de Ingeniería en la Universidad de Buenos Aires
(UBA), Buenos Aires, Argentina. Miembro del Programa Interdisciplinario de la
UBA sobre Desarrollo, PIUBAD, por la Facultad de Ingeniería. E-mail: lcianci@fi.uba.ar ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1924-0157
**
Magister en Desarrollo Económico.
Contador Público. Investigador del CEPED-Instituto de Investigaciones
Económicas en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Buenos Aires, Argentina. Realizó
tareas de investigación en el ILPES (Naciones Unidas), y trabajos de
consultoría para la OEA y BID. Miembro del Programa Interdisciplinario de la
UBA sobre Desarrollo, PIUBAD, por la Facultad de Ciencias Económicas. E-mail: josvilladeamigo@yahoo.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1422-4817
Recibido: 2023-03-26 · Aceptado: 2023-06-13