Revista de Ciencias Sociales (RCS)
Vol. XXVII, Número Especial 4, Septiembre 2021.
pp.
FCES - LUZ ● ISSN: 1315-9518 ● ISSN-E: 2477-9431
Construcción
sostenible en Colombia: Análisis a partir del Proyecto de Ley No. 208/2019 Cámara
Avendaño Castro, William
Rodrigo*
Rueda Vera, Gerson**
Velasco Burgos, Blanca
Mery***
Resumen
La
industria de la construcción es una de las principales fuentes de contaminación
en la actualidad, y por ello, las leyes destinadas a mitigar su impacto,
resultan indispensables frente a problemas estructurales como el cambio
climático. En esta investigación se analiza la construcción sostenible en
Colombia y el Proyecto de Ley 208 2019 del Congreso de la República para su
fomento. Se trata de un estudio cualitativo de tipo documental, enmarcado en el
paradigma interpretativo. Se analizaron documentos publicados en los últimos
cinco años que facilitaron el estudio del tema, así como la última iniciativa
del legislativo colombiano para el fomento de la construcción sostenible. Los
hallazgos del análisis evidencian, por un lado, una ausencia de estudios
relacionados con el impacto de la industria de la construcción en el contexto
colombiano, y por otro, una relación directa entre esta actividad económica, el
desarrollo sostenible y el cambio climático. El frente legislativo es un
escenario de acción para dar respuesta al complejo problema que se puede
articular con la construcción sostenible. Se concluye, que en el país aún es
incipiente el desarrollo normativo en la materia, y, por tanto, es necesario
dar paso a una política pública de mayor alcance.
Palabras
clave: Construcción sostenible; desarrollo sustentable;
política pública; medio ambiente; normatividad.
Sustainable construction in Colombia: Analysis
based on Bill No. 208 2019 Chamber
Abstract
The construction industry is one of the main
sources of pollution today, and for this reason, laws aimed at mitigating its
impact are essential in the face of structural problems such as climate change.
This research analyzes sustainable construction in Colombia and Bill 208 2019
of the Congress of the Republic for its promotion. It is a qualitative study of
a documentary type, framed in the interpretive paradigm. Documents published in
the last five years that facilitated the study of the subject were analyzed, as
well as the latest initiative of the Colombian legislature to promote
sustainable construction. The findings of the analysis show, on the one hand,
an absence of studies related to the impact of the construction industry in the
Colombian context, and on the other, a direct relationship between this
economic activity, sustainable development and climate change. The legislative
front is a scenario of action to respond to the complex problem that can be
articulated with sustainable construction. It is concluded that regulatory
development in the matter is still incipient in the country, and, therefore, it
is necessary to give way to a broader public policy.
Keywords: Sustainable construction;
sustainable development; Public policy; environment; regulations.
Introducción
La
Construcción Sostenible -en adelante CS-, es uno de los campos de acción que se
tiene para afrontar los problemas antes mencionados en materia ambiental y que
se entrelaza con otros fenómenos como el cambio climático. Sin duda alguna, se
trata de un problema complejo y sistémico que exige instituciones sólidas, un
sistema normativo coherente y pertinente; herramientas e instrumentos que
faciliten el desarrollo de nuevas ideas; la innovación y la transferencia tecnológica;
políticas públicas serias y eficaces, así como el compromiso real de los
servidores públicos, los responsables de los proyectos y las entidades con
competencia en este campo.
En
Colombia, el tema de la CS nace a nivel normativo con la Resolución 0549 del 15
de julio de 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, convirtiéndose
en una norma hito al establecer los lineamientos de la CS y una guía para el
ahorro de agua y energía en las nuevas edificaciones. Con ello, el Estado
reconoce que las edificaciones sostenibles es una herramienta que permite “mejorar
las prácticas ambientales, proteger los recursos naturales y cumplir con los
objetivos de desarrollo sostenible” (Cárcamo, 2016, p.38).
Aunque
es oportuno el carácter obligatorio de la norma, se presentan vacíos o
limitaciones dentro de la Resolución citada. Por ejemplo, se limita al ahorro
del consumo de ciertos recursos (agua-energía), dejando por fuera muchos de los
aspectos que se han venido señalando con anterioridad en materia ambiental. Así
mismo, no hace relación alguna a la aplicación de lineamientos o guías para
edificaciones ya construidas y viviendas de interés social; por lo que resulta
pertinente que se considere la inclusión de estas reglas a las edificaciones
excluidas para su rehabilitación - adecuación. También, hay falencias en la
definición de procedimientos y herramientas para el seguimiento de las medidas
implementadas, así como la ausencia de incentivos para los constructores.
En
esa medida, no se trata de tener lineamientos y guías en forma de listados de
recomendaciones para el cumplimiento de los compromisos de conservación del
medio ambiente, pues en el marco de la CS, lo fundamental es garantizar que se
hagan efectivos los reglamentos (Cárcamo, 2016). Por ello, en materia de
incentivos, no se perciben estrategias y reglas que estimulen a los
constructores al cumplimiento de los compromisos en materia de protección y
conservación ambiental, pues el costo de este tipo de edificaciones es superior
en comparación con la construcción tradicional (Gan et al., 2015; Cárcamo, 2016).
De
esta manera, resulta positivo el trámite actual del Proyecto de Ley 208/2019
Cámara (en adelante PL 208/2019) del Congreso de la República de Colombia (2018),
por el cual “se fijan parámetros para otorgar beneficios e incentivos para el
fomento e implementación de Construcción Sostenible y se dictan otras
disposiciones” (p.1). No se trata de una política pública como en propuestas
legislativas que se han presentado con anterioridad a lo largo de la pasada
década; pero esto no le resta valor. El objetivo de este artículo de investigación
es analizar el tema de la CS en Colombia y el Proyecto de Ley 208/2019 del
Congreso de la República que busca el fomento de este tipo de construcción en
el país, así como los avances en la literatura.
Se
trata de un estudio de enfoque cualitativo y de tipo documental, enmarcado en
el paradigma interpretativo. A través del método hermenéutico, se analizaron
variados documentos de investigación internacional y nacional publicados en los
últimos cinco años relacionados con la construcción sostenible, los cuales
permitieron identificar los avances en torno al objeto de estudio y principales
líneas de discusión, el estado actual de la CS en el contexto colombiano y el
análisis del Proyecto de Ley 208/2019 del Congreso de la República a fin de
reconocer su pertinencia y oportunidad.
1. Revisión de la literatura
La
industria de la construcción es una de las principales fuentes de contaminación
en el mundo y un factor de afectación de la salud humana y el medio ambiente
(Cheriyan y Choi, 2020). Diferentes estudios indican que la construcción, en
sus diferentes etapas -hasta las demoliciones- (Gálvez-Martos et al., 2018),
genera variados contaminantes que van desde el ruido hasta la generación de
desechos sólidos y líquidos, contaminación del agua y disminución de la calidad
del aire (Enshassi, Kochendoerfer y Rizq, 2014; Wu, Zhang y Wu, 2016;
Sholanke et al., 2019), sin olvidar que los procesos para la
generación de la materia prima requerida en la construcción, también son
fuentes de contaminación (Sholanke et al., 2019).
Aunque
la construcción tiene un impacto positivo en términos de desarrollo y
crecimiento económico, los costos sociales de la misma son elevados y variados
(Çelik, Kamali y Arayici, 2017), al punto de considerarse como la industria que
mayor contaminación genera (Shen et al., 2005). Se estima que la industria de
la construcción consume alrededor del 40% de los recursos naturales utilizados
por el hombre y genera cerca del 50% de toda la contaminación en el mundo
(Rahman, Yusof y Asli, 2019).
En
muchos países donde la construcción es un factor determinante a nivel económico
-por ejemplo, India, Pakistán, Bangladesh, China y otros-, la tasa de
mortalidad aumenta, así como las enfermedades críticas como resultado de la
afectación del ambiente, el agua y el aire con contaminantes como el PM10,
PM2.5, SO2, NO2 (Kaur y Arors, 2012; Jain, Gupta y Pandey,
2016). De igual manera, el ruido en los alrededores de las obras, aumenta de 70
DB a 120 DB (Kaur y Arors, 2012). Indica Enshassi et al. (2014), que la
construcción es responsable de “un 12-16 % del
consumo de agua; un 25% de la madera cosechada; un 30-40 % del consumo
energético; un 40% de los materiales vírgenes extraídos y un 20-30% de las
emisiones de gases de efecto invernadero” (p.237).
Producto
de lo anterior, se exige en la actualidad mejores prácticas de responsabilidad
social corporativa en la industria de la construcción (Jiang y Wong, 2016), así
como un mayor nivel de conciencia entre los participantes responsables de los
proyectos sobre los efectos de la construcción y sus impactos negativos (Zolfagharian et al., 2012; Enshassi et al., 2014).
Además, se requiere de políticas y reglamentaciones eficaces que permitan el
control de las actividades de la construcción para la mitigación de sus efectos
sobre el medio ambiente y la salud de las personas (Gálvez-Martos et al.,
2018), al igual que un alto grado de innovación y transferencia tecnológica
para la reconfiguración de los procesos y la disminución de contaminantes (Čuš
y Rebolj, 2016). La CS es una herramienta para enfrentar el impacto negativo de
la industria de la construcción y un punto clave para el diseño y desarrollo de
ciudades sustentables; la misma puede ser interpretada de la siguiente manera:
El término Construcción Sostenible abarca, no sólo a
los edificios propiamente dichos, sino que también debe tener en cuenta su
entorno y la manera como se comportan para formas las ciudades. El desarrollo
urbano sostenible deberá tener la intención de crear un entorno urbano que no
atente contra el medio ambiente, con recursos, no sólo en cuanto a las formas y
la eficiencia energética, sino también en su función, como un lugar para vivir.
(Alavedra et al., 1997, p.43)
De
acuerdo a Gordillo, Hernández y Ortega (2010), la CS como categoría conceptual
involucra cuatro aspectos: 1) La aplicación de los criterios de desarrollo
sostenible en todo el proceso constructivo desde la extracción y procesamiento
de las materias primas hasta la gestión de los residuos restantes; 2)
mantenimiento y restauración de la armonía entre el medio natural y el medio
humano con equidad económica; 3) consideración de aspectos técnicos, sociales,
económicos y políticos relacionados con los problemas medio ambientales; y, 4)
integra la sostenibilidad ambiental y económica con valor agregado en la
calidad de vida de las personas y los grupos sociales.
Explica
Zuleta (2019), que la categoría CS es el resultado de un proceso evolutivo que
empieza con el concepto socioeconómico ‘desarrollo’, moldeado por las
iniciativas e instrumentos internacionales en materia de protección del medio
ambiente y el desarrollo sustentable, hasta un enfoque ambiental que busca la
preservación de la vida y la conservación del medio ambiente, así como sus
recursos desde la planificación del desarrollo:
Múltiples, variadas y enriquecedoras definiciones de
conceptos que, en sí, (…) son polisémicos: desarrollo, desarrollo sostenible y
construcción sostenible. Conceptos y definiciones todos ellos ligados a la
condición humana. De allí que la sostenibilidad en el desarrollo, en la
construcción del hábitat humano y de la vida misma sobre el planeta, implica
necesariamente un profundo cambio de actitud orientado al bien común, una
drástica transformación del sentir individual y colectivo, mediada por la
justicia, la equidad, la (inclusión) social y económica; y el respeto total por
la naturaleza. (Zuleta, 2019, p.109)
La
literatura en torno a la CS es abundante. Una búsqueda general de este
constructo en fuentes académicas en español, muestra cerca de 18 mil resultados
de investigación en el periodo 2010-2020, y en bases de datos en idioma inglés,
se logra verificar más de 1.5 millones de resultados. Esto muestra, de alguna
manera, el déficit de estudios relacionados con el campo de la CS en América
Latina y España, y constituye un dato general sobre la necesidad de fortalecer
la investigación, en especial la aplicada, para el fomento de la CS.
Ahora
bien, ¿qué indican los estudios sobre la CS? La mayoría de estos trabajos de
investigación muestran que el sector de la construcción hace significativos
aportes a la contaminación, debido al consumo de energía, el uso de
combustibles fósiles, la disposición inadecuada de materiales y el
incumplimiento de normas (Morales, 2017; Osorio y Anzola, 2019). Debido a esto,
a nivel mundial se afrontan los retos de modificar y redefinir los procesos
dentro de la construcción con el objetivo de conservar los recursos naturales,
reutilizar y reciclar materiales, proteger el medio ambiente, eliminar
adecuadamente los residuos tóxicos y mejorar la calidad-durabilidad de los
proyectos (Morales, 2017; Álvarez y Zulueta, 2021). Refiriéndose al contexto
colombiano, Acosta (2009) señala:
La necesidad de atender e intentar
resolver los problemas que afectan la calidad de vida de los actuales
habitantes del planeta, sin comprometer la posibilidad de que las futuras
generaciones puedan disponer de recursos para enfrentar los suyos, es una
referencia directa a la modificación del medio ambiente natural, actividad
inherente a los arquitectos e ingenieros. Es un enfoque de carácter multifocal,
que implica aspectos tecnológicos, políticos, sociales, económicos, ecológicos
y éticos. (p.14)
También los estudios relacionan la necesidad de
extender prácticas de responsabilidad ambiental en la construcción al escenario
de las viviendas de interés social (Bedoya,
2011; Osorio y Anzola, 2019); las relaciones implícitas y complementarias entre
tecnología y ciencia con el ámbito de la construcción (Morales, 2017); el
desarrollo de la llamada construcción ecológica a nivel internacional y su auge
en los últimos 10 años (Bradley y Anantatmula,
2011; Kibert, 2016); las obligaciones que se desprenden de normas y
lineamientos internacionales (Higuera-Zimbrón y Rubio-Toledo, 2011); el
desarrollo de métodos, nuevos materiales y uso responsable de recursos
ambientales en la construcción (Fournier-Zepeda, 2008; Zuleta, 2011; Serrano et al.,
2015); entre otros.
El
estudio de Gan et al. (2015), busca identificar en el contexto de China,
algunos factores que impiden el desarrollo de proyectos de CS, los cuales
pueden ser trasladados a otros escenarios como el colombiano. De un total de 25
elementos, los autores lograron identificar siete factores críticos: 1. La
viabilidad económica; 2. La conciencia; 3. El apoyo de los interesados del
proyecto; 4. La legislación y la regulación; 5. La operatividad de CS; 6. El
riesgo de recursos; y, 7. El modelo de gestión del proyecto. De estos, los
cuatro primeros factores son los de mayor importancia.
En
Chile, el estudio de Serpell, Kort y
Vera (2013) indica que las
empresas constructoras encuentran varias limitaciones y dificultades para
implementar prácticas de CS:
Las principales barreras para CS son la falta de
incentivos financieros, la falta de diseño integrado y la asequibilidad,
mientras que los incentivos de reducción de impuestos de la empresa
relacionados con el nivel de esfuerzo de inversión en Construcción Sostenible
serían una política gubernamental clave para promover la sostenibilidad.
(p.272)
Los
costos sociales, ambientales y sanitarios de la industria de la construcción son
muy elevados, y en esa medida, resulta perentorio dar respuesta a este fenómeno
a través de enfoques que tengan como base los principios, valores y lógicas del
desarrollo humano y sostenible (Fuertes, Plou y Gómez, 2018). Uno de los
problemas más significativos y relevantes para el hombre de la postmodernidad
es el cambio climático, por tanto, hay una urgencia por ajustar los grandes
sistemas que gobiernan los procesos económicos, productivos y de consumo. Sin
embargo, las presiones que emergen en el marco del proyecto neoliberal, conllevan
a resistencias en la planificación y gobernanza del desarrollo.
Es
claro que una respuesta pertinente y efectiva al fenómeno de la contaminación
como resultado de la industria de construcción, solo es posible a través de la
articulación de decisiones, estrategias y acciones en múltiples frentes: 1) Legislativo,
para regular de manera responsable las actividades del sector construcción; 2) pedagógico,
para impulsar una cultura de responsabilidad social sustentable entre las
empresas; 3) político, con el fin de formular diagnósticos serios como antesala
a el diseño de políticas públicas; y, 4) científico-técnico-tecnológico, para
aprovechar las innovaciones en cuanto a materiales y procesos.
2. La Construcción Sostenible en Colombia
La
industria de la construcción en Colombia, al igual que otros países del mundo,
consume cerca del 40% de la energía y el 60% de los recursos extraídos de la
tierra; genera más del 30% del CO2 y produce cerca del 40% del total de los
residuos (Rodríguez-Potes et al., 2018).
En los últimos años, esta industria ha tenido un crecimiento constante, ha
generado entre el 6% y el 7% de los empleos en el país, y ha logrado obtener millones
de metros cuadrados en construcción (Departamento Administrativo Nacional de
Estadísticas [DANE], 2020). En efecto, “durante el periodo 2010-2017 se inició
la construcción de 113 millones de metros cuadrados, lo cual representa un
crecimiento del 66 % frente al periodo 2002-2009, cuando se inició un total de
68 millones de metros cuadrados” (Departamento Nacional de Planeación [DNP],
2018, p.36).
En
el país se cuenta con variados documentos normativos para avanzar en el
desarrollo sustentable considerando campos de acción, por ejemplo, conservación
del agua y el aire, protección del ambiente, ahorro energético, tratamiento de
residuos sólidos y líquidos, así como mitigación del cambio climático (Guillén et
al., 2020). Se trata de políticas, planes, documentos CONPES y lineamientos (Rodríguez-Potes
et al., 2018). En el marco de la CS, se destaca la Política Nacional de
Edificaciones Sostenibles del 2018 (DNP, 2018), la cual se articula con otras
normas como el Decreto 1285 de 2015 (Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, 2015a) que regula el consumo energético y de agua en las
edificaciones, y establece lineamientos generales para la construcción
sostenible; y la Resolución 0549 de 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio (2015b).
En
la Política Nacional de Edificaciones Sostenibles del 2018 (DNP, 2018), se
identifican un conjunto de problemáticas relacionadas con las edificaciones
tanto públicas como privadas, nuevas y usadas, rurales, así como urbanas.
Dentro de estas problemáticas de cara al desarrollo sustentable se encuentran:
1) Débil implementación de los instrumentos de política pública y falta de
inclusión de criterios de sostenibilidad en todas las etapas del ciclo de vida
de las edificaciones; 2) insuficiencia de información sectorial para hacer
seguimiento a las edificaciones y la implementación de la normativa; y, 3)
carencia de incentivos para el fomento de la CS. En relación con la primera
problemática, se identifican estas limitaciones: Ausencia de definición de
criterios de sostenibilidad, débil fomento de buenas prácticas en la extracción
de materiales pétreos y producción de madera, así como baja coordinación
interinstitucional para la implementación de las iniciativas.
Como
se logra notar, existe un amplio marco normativo en materia de desarrollo
sustentable, pero es escasa la reglamentación para el fomento de la CS. Como lo
indica el mismo diagnóstico de la Política Nacional de Edificaciones
Sostenibles, hace falta criterios de sostenibilidad, integración de todas las
etapas de construcción al enfoque sustentable, instrumentos-herramientas
específicas, coordinación entre las instituciones con competencias en el campo
de la construcción para el apoyo mutuo, además de incentivos para los
constructores y responsables de los proyectos.
3. Iniciativas legislativas en Colombia para la
Construcción Sustentable y el actual Proyecto de Ley 208/2019 Cámara
En
oportunidades anteriores, se ha intentado legislar y adoptar leyes en materia de
CS que permitan llenar los vacíos y superar las limitaciones del marco
normativo existente, incluso, antes de la expedición de la Resolución 0549 del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio (2015b). En efecto, en el 2012 se presentó el PL
119/2012 Cámara, el cual buscaba otorgar beneficios tributarios a las
construcciones ambientalmente sostenibles. Este fue acumulado al PL 159/2012
Cámara, por medio del cual se establecían lineamientos para la formulación de
una política nacional en materia de CS.
Sin
embargo, la iniciativa fue archivada por vencimiento de términos, perdiéndose
la oportunidad de contar con una política pública que tendría un mayor alcance
en comparación con la Resolución 0549. Igual destino tuvo el PL 46/2014, el
cual buscaba fijar de nuevo los lineamientos para una política pública para la
CS en el país.
Del
mismo modo, en el 2015 se presentó el PL 073/2015, el cual establecía, además
de los lineamientos para la formulación de la Política Nacional de CS, los
beneficios e incentivos para su fomento e implementación. En esta oportunidad,
la propuesta fue retirada por el congresista que la proponía. Un año después,
se presentó el PL 210/2016, el cual mantenía el articulado del Proyecto de Ley
073/2015, pero por vencimiento de términos fue archivada.
Lo
anterior, permite señalar que ha existido falta de voluntad política por parte
del legislativo y el ejecutivo para concretar una política pública, o al menos,
una estructura normativa amplia e integral, que permita hacer uso de la CS como
una estrategia o mecanismo que promueva la protección del medio ambiente y el
cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible. En consecuencia, hay
una falta de normatividad y conocimiento sobre la CS y las técnicas aplicables
para su logro (Gordillo, et al., 2010; Acevedo, Vásquez y Ramírez, 2012; Bautista
y Loaiza, 2017).
Ahora
bien, el PL 208/2019 de la Cámara, es la última iniciativa presentada al
Congreso de la República en función de promover y fomentar la CS en el país. Su
objeto, es generar variados beneficios e incentivos para diferentes actores que
pueden ser agentes de cambio y responsables de las buenas prácticas. El
artículo 1º, define el objeto de la Ley, el cual es bastante amplio al incorporar
beneficios económicos, incentivos financieros y otros estímulos. El artículo 2º,
identifica el ámbito de aplicación, y se resalta de este que extienda los
compromisos de la Ley a todos los niveles territoriales y entidades públicas,
con la aplicación y observancia de los lineamientos establecidos. Y el artículo
3º, recoge un concepto de CS en el siguiente sentido:
Entiéndase por construcción sostenible, el conjunto de
acciones y medidas para desarrollar edificaciones por medio de procesos
ambiental y socialmente responsables, con uso eficiente de los recursos durante
todo el ciclo de vida de la edificación, el cual incluye las etapas de diseño y
planeación, construcción, uso y mantenimiento, renovación y demolición. Esta
práctica expande y complementa el concepto de construcción tradicional al incluir
aspectos de durabilidad, conservación de recursos naturales, diseño
integrativo, evaluación de materiales y gestión de residuos, calidad del
ambiente y confort interior. (p. 1)
El
concepto adoptado desde la ley es oportuno: 1) Se extiende desde la etapa de
planificación y diseño hasta la renovación y demolición; 2) incorpora la
denominada responsabilidad social ambiental a través de procesos ambientales;
y, 3) se hace énfasis en que la práctica amplía el concepto de construcción
tradicional con todo lo que ello implica. Sería interesante que, en esta
definición, se recogieran apreciaciones como las de Alavedra et al. (1997); y
Zuleta (2019), en cuanto a las relaciones de la CS con el diseño de ciudades y
territorios sustentables.
Así
mismo, sería oportuno incluirse la definición de los constructos ‘perspectiva
ambiental del desarrollo’ y ‘desarrollo sostenible’ (Avendaño, Patiño y
Aguilar, 2017), los cuales son marcos conceptuales de referencia que permiten
enfatizar en el espíritu y la razón de ser de las normas propuestas.
El
artículo 4º, se refiere de manera general a los beneficios e incentivos para la
CS. Expresa la norma que “los propietarios, poseedores o desarrolladores de
construcciones sostenibles podrán optar por beneficios e incentivos de carácter
tributario, de financiamiento y demás que defina el Gobierno nacional, sin
perjuicio de otros incentivos que puedan establecer […]”. Es preciso que los
beneficios se extiendan a las personas con diferentes relaciones con la
propiedad, por ejemplo, propietarios y poseedores. También es oportuno que los
beneficios no sean excluyentes, por ejemplo, los de nivel central y los de
orden territorial. Se sugiere que en este artículo (o en otro) las entidades
territoriales deberán adoptar medidas para el fomento de la CS y en un periodo
prudente, por ejemplo, un (1) año.
El
tema del cambio climático y la protección del medio ambiente es una urgencia
que no permite espera; además, existe un cúmulo significativo de normas que
obligan al Estado colombiano a la adopción de medidas y estrategias eficaces
para el desarrollo sostenible y mitigar el cambio climático. Algunas de estas:
La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en
Estocolmo (1972), la Cumbre de la tierra en Rio de Janeiro (1992), los Foros Social Mundial
(2001-2016), y la Conferencia sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano
Sostenible en Quito (2016).
El artículo 5º, promueve un especial
avance que permite atacar una de las problemáticas que limitan la CS en el
país: La ausencia de criterios de sostenibilidad. En esta norma, se indica que,
para otorgar los beneficios e incentivos, el propietario, poseedor o
desarrollador de la edificación, debe acreditar el cumplimiento de los
criterios de sostenibilidad, y para ello, exhorta al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio a que haga la respectiva reglamentación en coordinación con
otras autoridades. Estos criterios se mueven en 8 dimensiones, por ejemplo,
localización y uso del suelo, incorporación de materiales sostenibles o
alternativos, uso eficiente de diseños arquitectónicos, energía o agua, entre
otros.
Los
criterios de sostenibilidad son reglas generales de aplicación, en este caso,
para el acceso a los beneficios e incentivos de la presente ley. De esta
manera, deberán acreditar los requisitos y criterios conforme a la
reglamentación que expida el Ministerio. De ser así, y si se atiende a la
sugerencia realizada del artículo 4º, este deberá ser expedido en un término de
6 meses, para que las entidades territoriales lo tengan en cuenta al momento de
establecer beneficios, incentivos y estímulos. Se sugiere, incluir criterios
asociados a la disminución de contaminantes sobre el aire.
El
artículo 5º, también se encuentra integrado por tres parágrafos, los cuales
permiten: 1) Generar una perspectiva sistémica del desarrollo sostenible al
campo de la construcción; 2) ampliar el marco de criterios y su aplicabilidad
-aunque será las entidades comprometidas las que deben fijar los requisitos
exactos-; y, 3) visualizar el territorio como un concepto complejo estructurado
por una amplia variedad de elementos y factores. En este aspecto, es valiosa la
atención al enfoque local de desarrollo.
El
artículo 6º, se refiere al seguimiento y control, otro de los puntos
problemáticos identificados dentro de la literatura y la Política Nacional de
Edificaciones Sostenibles del 2018. Expresa la norma: “El control, seguimiento
y supervisión de los criterios de CS será efectuado por la Secretaría de
Planeación de la entidad territorial o la entidad que haga sus veces, en
coordinación con las demás entidades competentes”.
Considerando
el enfoque arriba-abajo y abajo-arriba del desarrollo, resulta oportuno brindar
a los territorios -lo local-, herramientas posteriores suficientes para la
implementación de la normatividad. Así mismo, se recomienda señalar que, para
asegurar la eficacia de la Ley, y conforme a este artículo, el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio en coordinación con las autoridades competentes,
deben expedir un manual de lineamientos para el control, seguimiento y
supervisión de los criterios de CS, en concordancia con el artículo 5º de la
presente Ley.
A
partir del artículo 7º, se empiezan a señalar los beneficios e incentivos. En
el artículo 7º, se definen los beneficios tributarios: “Las entidades
territoriales podrán exonerar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la
obligación sustancial del impuesto predial, impuesto de delineación urbana,
construcción y complementarios, o de los tributos que hagan sus veces […]” (p.2).
El beneficio tributario es pertinente y oportuno. Se trata de un verdadero
estímulo para los propietarios, poseedores o desarrolladores de construcciones
sostenibles, al permitir la exoneración hasta del 100% de las obligaciones
tributarias según corresponda.
Por
otra parte, el parágrafo 1º del artículo 7º define otros criterios asociados a la aplicación de los beneficios
tributarios en términos de limitaciones: “Los beneficios tributarios podrán ser
otorgados por términos renovables de un año (1), sin exceder el plazo
contemplado en el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, o la norma que lo
modifique, adicione o sustituya” (p.3). Asimismo, el parágrafo 2º otorga a los órganos
de gobierno de nivel departamental y municipal, facultades para definir estos
beneficios y otros que considere necesarios para el fomento de la CS.
El
artículo 8º, se refiere a los incentivos de financiamiento para la CS, lo cual
permite afrontar otras de las debilidades y limitaciones documentadas dentro de
los estudios e investigaciones. A partir de esta norma, se crea el ‘Mecanismo
de financiamiento verde’ como instrumento para la financiación de construcciones
sostenibles en el territorio, y el cual se trata de créditos blandos o
subsidios mediante entidades financieras del sector público como el Banco
Agrario, Findeter, el Fondo Nacional del Ahorro, entre otros.
Es
pertinente el otorgamiento de créditos blandos y/o subsidios para el fomento de
la Construcción Sostenible. También es oportuno que el beneficio se extienda a
las personas que no tienen vivienda y se encuentran en condición de desventaja
social y situación de vulnerabilidad. Se sugiere fijar términos para que las
entidades de financiamiento expidan reglamentos en torno a la fijación de
criterios y lineamientos para el acceso a los créditos. Esta tarea será
coordinada con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, así como con el
Departamento Nacional de Planeación.
Los
parágrafos del artículo 8º se refieren, por un lado, a la participación de las
entidades territoriales en programas de cooperación internacional para promover
la CS e incentivar la inversión; y por otro, a la debida fijación de las
partidas dentro del presupuesto de la Nación. Sobre el primer parágrafo, se
debe considerar que una de las mayores dificultades presentes en la mayoría de
los gobiernos locales y departamentales, en especial los primeros, es la poca
gestión para participar en los programas de cooperación internacional, así como
en la formulación de proyectos en los que se buscan financiamiento.
Por
lo anterior, se debe tener en cuenta la asesoría y acompañamiento permanente a
los gobiernos locales y departamentales para que apliquen a las diferentes
fuentes de recursos para la promoción de la CS. También se debe considerar a
las universidades públicas que cuenten con carreras de ingeniería civil, arquitectura
y otros programas afines, puedan participar de manera activa.
El
artículo 9º, se refiere a la ‘Acreditación de los criterios de sostenibilidad
para la obtención de beneficios e incentivos’. Esta norma hace mención al requisito para acreditar los criterios
de sostenibilidad para obtener el beneficio; es decir, se trata de un
lineamiento previo y que sirve de prueba antes de obtener cualquier beneficio o
incentivo. Desde la planificación y el diseño, se debe verificar la posibilidad
y factibilidad del proyecto.
Todo
lo anterior supone que las entidades o autoridades donde se solicite la
licencia urbanística - Secretaría de Planeación o las Curadurías Urbanas,
Municipales y Distritales-, debe tener el personal idóneo para la evaluación de
este tipo de proyectos, algo que deberá contemplarse a nivel operativo. Así
mismo, la norma señala sanciones para aquellos actores que no sigan los
criterios y lineamiento, y dadas las prácticas poco éticas, así como el auge de
la corrupción en los diferentes contextos, incluido la construcción, el tema de
las sanciones son pertinentes para actuar correctivamente en el marco de estos
proyectos.
Otro
aspecto de la literatura y los diagnósticos se relacionaba con la falta de
integración de edificaciones ya construidas. El artículo 10, permite que esta
falencia se corrija al menos en las edificaciones públicas. Por último, el
artículo 11, se refiere a la investigación y difusión de la CS, como parte de
las responsabilidades del Gobierno Nacional, y que coadyuven con una estrategia
nacional para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
El
artículo es pertinente porque incorpora la investigación en el campo de la
Construcción Sostenible, así como la difusión de la información de la presente
Ley. Sin embargo, no se incluye a la Universidad dentro de los procesos de
investigación. Debe ser incorporada por ser pieza clave en el desarrollo de las
Naciones, y así mismo, se requiere crear fuentes de financiación para las
mismas en el desarrollo de investigaciones sobre CS.
Conclusiones
Una
de las industrias más dinámicas y crecimiento en Colombia es la construcción.
Al igual que otros países que apuestan por el desarrollo de la infraestructura
como base de su modelo económico, los costos ambientales y sanitarios son
elevados. Como parte del mundo, el Estado colombiano debe asumir una
responsabilidad general frente a la protección del medio ambiental, lo cual exige
variadas políticas con estrategias contextualizadas a las necesidades y
compromisos internacionales en materia de desarrollo sustentable.
El
PL 208/2019 Cámara es oportuno porque constituye una nueva oportunidad para
fomentar la CS en Colombia dadas las deficiencias/limitaciones que se registran
dentro de la literatura, así como el alto impacto que tiene la industria de la
construcción en el país. El estudio coloca en evidencia la pertinencia del PL,
al permitir: La definición de criterios de sostenibilidad, la articulación
interinstitucional, la adopción de incentivos (económicos, fiscales,
financieros, entre otros) para los propietarios extendido a poseedores o desarrolladores,
apoyo a los interesados, además de una legislación más amplia de tipo integral.
Sin embargo, se requerirán incluir algunas normas para fomentar la conciencia
sobre la necesidad de desarrollar prácticas para la CS. Frente a ello, el Estado
tienen importantes retos y desafíos.
Se
espera que este PL sea tramitado de manera oportuna en las dos Cámaras -Cámara
de Representantes y Senado- para evitar el vencimiento de términos como ya ha
sucedido con otros proyectos similares. Que esta sea una oportunidad para
expresar el compromiso del Estado frente al problema de la contaminación del
medio ambiente, el agotamiento de los recursos naturales y el cambio climático
desde la construcción, uno de los sectores que más aporta a la contaminación y
agotamiento de los recursos.
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* Doctor en Ciencias Sociales y Humanas. Docente
Investigador en la Universidad Francisco de Paula Santander, Cúcuta, Colombia.
Director del Grupo de Investigación GICSH en Ciencias Sociales y Humanas. E-mail: williamavendano@ufps.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7510-8222
** Doctor(c) en Educación. Docente Investigador
en la Universidad Francisco de Paula Santander, Cúcuta, Colombia. E-mail: gersonruedavera@ufps.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0234-6219
*** Magíster
en Gerencia de Empresas. Docente Investigador en la Universidad Francisco de
Paula Santander, Ocaña, Colombia. E-mail:
bmvelasco@ufpso.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1489-0641
Recibido: 2021-05-17 · Aceptado: 2021-08-03