Critical issues
in the management of the first phase of the COVID-19 pandemic in Italy: The
role of some organizational flaws on the adoption of collaborative governance
models
Misuraca, Raffaella**
Introduction
In March
and April 2020, in Italy, there was a fast and uncontrolled spread of COVID-19.
The number of infected people and deaths multiplied quickly; in some regions of
the Country the phenomenon got out of control. Intensive Care Units (ICUs) were
rapidly saturated by COVID-19 patients, generating pressures on the Regional
Health System that forced to the public decision-makers to suspend all
non-emergency services.
In this
short note we argue that Italy's inability to contain the outbreak of the
epidemic in the first phase was due to the low willingness of public
organizations to apply effective collaborative governance models
1. Collaborative
Goverment
Collaborative
governance can be defined as a process that allows the participating
organizations to achieve results that they could not achieve on their own. More
specifically, collaborative governance is:
The
processes and structures of decision-making and public policy management that involve
people constructively across the boundaries of public agencies, levels of
government, and/or the public, private and civic spheres in order to carry out
a public purpose that otherwise it couldn’t be accomplished. (Emerson, Nabatchi & Balogh, 2012, p.2)
The
Integrative Framework for Collaborative Governance proposed by Emerson et al. (2012) specifies the following
three interconnected dimensions (Figure I):
· The
general system context;
· The
collaborative governance regime (CGR);
· The
collaborative dynamic.
Fount:
Emerson, et al., 2012.
Figure I: The
Integrative Framework for Collaborative Governance
The general system context – represented in
figure 1 by the most external box, suggests that any collaborative governance
activity beggins and develops within a context or a complex system
characterized by political, legal, socio-economic, environmental, cultural and
health variables. The context defines the opportunities and limitations that
characterize the system, and it influence into the parameters among which a
collaborative governance regime is planned and implemented.
Emerson, et al. (2012)
identified four main drivers that can lead organizations to adopt collaborative
governance models: (1) leadership, that is the presence of a recognized leader
who has the authority to initiate a collaborative governance regime; (2)
consequential incentives, it mean factors that either intrinsically or
extrinsically motivate the key actors of the organization to collaborate; (3)
interdependence, that is the awareness of the actors of the need to collaborate
in order to achieve their goals; (4) uncertainty, that is the awareness of the
actors to collaborate in order to reduce or share the risks associated with the
management of a complex or “wicked” problem.
The collaborative governance
regime refers to the “particular mode, or system for, public decision
making in which cross-boundary collaboration represents the prevailing pattern
of behavior and activity” (Emerson, et al., 2012, p.6). This dimension
is closely interconnected with the third, the collaborative dynamics, which influences as much the development as
and the effectiveness of the collaborative governance regime. The
collaborative dynamics is composed of three interactive components: (1) principle-based
commitment, that is the willingness of public and private decision-makers to
work together for the solution of a common problem; (2) shared motivation,
defined as a self-reinforcing circuit (or feedback)
consisting of the following four elements: Mutual trust; mutual understanding;
internal legitimacy, and commitment; and (3) capacity for joint action, that is
the combination of the following four dimensions: Procedural and institutional
arrangements, leadership, knowledge, and resources.
2. COVID-19 challenged
public decision-makers’ ability of collaborative governance
COVID-19
represented a huge change in Italy in the March-April 2020 period, forcing the
Country to deal with a variable never taken in consideration: a new –out of
control- epidemic. Although the indirect experiences from previous epidemics -
such as SARS and MERS - had brought the Italian government to adopt specific
prevention measures, these measures did not contemplate the need to manage
thousands of new patients every day, hundreds of which in need of
hospitalization in intensive care. The consequent strengthening of the infectious diseases divisions on the
national territory, immediately appeared largely insufficient to control the
new health outbreak COVID-19.
The
COVID-19 epidemic has certainly played a decisive role in increasing the importance
of the drivers of uncertainty and interdependence. In
fact, being THE COVID-19 a new
infectious disease for which there was currently no cure or vaccine, the public
organizations responsible for deciding strategies to combat the spread of the
epidemic immediately showed immediately a clear need for collaboration and
coordination. This was also due to the specific organization of
the Italian State, which delegates the management of the health system
(financed by the State) to the single Regions. Effective coordination between
State and Regions was therefore crucial.
The
uncertainty about the evolution of the pandemic immediately showed public
decision-makers the need of an effective collaboration between the State and
Regions, not only for the management of the emergency, but also for the
adoption of public health practices, control of the territory and prevention
(whose responsibility was previously of the State). However, it seems that the
development of the “leadership” and “consequential incentives” drivers has been
impeded by the following two factors: The high level of conflict between
political forces and the lack of incentives (both monetary and non-monetary).
Italy's difficulty in effectively managing the epidemic in the
March-April 2020 period is, from this
point of view due to a substantial
failure to plan and implement collaborative actions that led all stakeholders
to adopt behaviors consistent with the collaborative governance regime.
3. Main
organizational flaws related to the management of COVID-19 in Italy
The first problematic aspect concerns the inability to effectively
manage the coordination of public communication about the containment of
COVID-19. In this regard, an important role has been played by the contradictory
opinions provided by various experts, including virologists and
epidemiologists. Before the spread of COVID-19 (February 2019), experts were
divided in two extreme positions: The “denialists”, that is, those who claimed
that COVID-19 was nothing more than a normal flu; and the “alarmists”, that is,
those who claimed the dangerousness of the virus for public health,
highlighting the risk of a collapse of the national health system in the
absence of immediate measures to contain the spread of the epidemic.
This conflicting information about the measures to adopt for the containment
of COVID-19 in Italy has generated confusion as much in public decision makers,
who reduced their level of shared motivation, as and in the population,
especially among young people, who considered COVID-19 as dangerous only for
the elderly. As a consequence, public decision-makers adopted COVID-19
containment policies consistent with the thesis they have accepted. An
important percentage of the population has embraced the thesis of the “harmless-virus”,
therefore feeling authorized not to adopt any protection measure. This produced
the well-known catastrophic consequences.
The second problematic aspect concerns the poor ability of the political
system to exercise leadership over the Country. Before the spread of the
infection in Italy - that was between January and mid-February, many
representatives of the government reassured the population that the Country was
prepared to handle the emergency thanks to a highly efficient healthcare system
and the adoption of strict prevention policies (Italy was one of the first
Countries that denied flights to and from CHINA). Later, the public
communication on the COVID-19 emergency was assigned to the Country's civil
protection officer, who is a technician. The third problematic aspect concerns
the inefficiency of the administrative system, due to a poor willingness to
govern the public administration through performance management and evaluation
models. In fact, during the health emergency, irrational choices occurred, such
as the decision to move patients with less severe symptoms to Assisted
Healthcare Residences for elderly people.
A last, but not least, problematic aspect is the lack of trust among
public decision-makers. As pointed out by Getha-Taylor, et al. (2019), “trust is a mindset marked by
an individual’s willingness to accept uncertainty while maintaining positive
expectations of others” (p.57). The Italian political history of the last forty
years is characterized by a strong conflict between political parties, which
let to a low willingness to collaborate on the major issues of the Country. The
consequence was a huge difficulty in coordinating the containment strategies of
COVID-19 in the first phase of the epidemic in Italy, also due to the
continuous shift of responsibility between the central state and the regions
governed by political parties in opposition to the government.
In Italy, unfortunately, the lack of trust also affects the relationship
between the State and citizens. A recent survey showed that only 33% of Italians
trust the parliament, only 24% trust the media and only 12% trust the political
parties (Muzergues, 2019). A demonstration of the low level of trust in
government institutions also comes from the data of a recent survey conducted
by the Ixè Institute (June 9th, 2020). This study revealed that 52% of Italians
are unavailable to download the IMMUNI application aimed at tracking potential
contacts with infected individuals, even though the Italian State guaranteed
the protection of personal data.
Conclusions
The four organizational problems analyzed impeded the adoption of a
collaborative governance model among public decision-makers during the first
phase of the COVID-19 epidemic in Italy. Indeed, these issues
have led many public decision makers to adopt inconsistent public health
prevention strategies. The rapid collapse of the health situation has therefore
convinced the government, on March 9th- 2020, to adopt a rigid
lockdown across the Country, which however began to produce positive effects
only after a month and a half.
References
Getha-Taylor, H., Grayer, M. J., Kempf, R. J.,
& O’Leary, R. (2019). Collaborating in the absence of trust? What
collaborative governance theory and practice can learn from the literatures of
conflict resolution, psychology, and law. The American Review of Public
Administration, 49(1), 51-64.
Istituto
Ixè (9 giugno 2020). https://www.istitutoixe.it/newsletter/2020/20200609.pdf
Muzergues
T. (2019). Trust and mistrust in democratic societies. In D. Reynié (Ed.), Democracies
under pressure a global survey. Vol I, The Issues, GALAXY
Imprimeurs.
Cuestiones
críticas en la gestión de la primera fase de la pandemia de COVID-19 en Italia:
el papel de algunos defectos organizativos en la adopción de la colaboración
Ceresia,
Francesco*
Misuraca,
Raffaella**
Introducción
En
marzo y abril de 2020, en Italia, hubo una propagación rápida e incontrolada de
COVID-19. El número de personas infectadas y muertes se multiplicó rápidamente;
en algunas regiones del país, el fenómeno quedó fuera de control. Las Unidades
de Cuidados Intensivos (UCI) fueron rápidamente saturadas por pacientes con
COVID-19, generando presiones sobre el Sistema Regional de Salud que obligaron
a los encargados de tomar decisiones públicas a suspender todos los servicios
que no son de emergencia.
En
esta breve nota, argumentamos que la incapacidad de Italia para contener el
brote de la epidemia en la primera fase se debió a la baja disposición de las
organizaciones públicas a aplicar modelos efectivos de gobernanza colaborativa
1. Gobierno
colaborativo
La
gobernanza colaborativa puede definirse como un proceso que permite a las
organizaciones participantes lograr resultados que no podrían lograr por sí
mismas. Más específicamente, la gobernanza colaborativa es:
Los procesos y
estructuras de toma de decisiones y gestión de políticas públicas que
involucran a las personas de manera constructiva a través de los límites de las
agencias públicas, los niveles de gobierno y / o las esferas pública, privada y
cívica para llevar a cabo un propósito público que de otro modo no podría
lograrse. (Emerson, Nabatchi y Balogh, 2012, p.2)
El Marco Integrativo para la Gobernanza Colaborativa
propuesto por Emerson, et al. (2012) especifica las siguientes tres dimensiones
interconectadas (ver Figura I):
• El contexto general del sistema;
• El régimen de gobernanza colaborativa (CGR);
• La dinámica colaborativa.
Fuente: Emerson, et al.,
2012.
Figura I: El marco
integrador para la gobernanza colaborativa
El
contexto general del sistema, representado en la figura 1 por el cuadro más
externo, sugiere que cualquier actividad de gobernanza colaborativa se inicia y
desarrolla dentro de un contexto o un sistema complejo caracterizado por
variables políticas, legales, socioeconómicas, ambientales, culturales y de
salud. El contexto define las oportunidades y limitaciones que caracterizan el
sistema e influye en los parámetros dentro de los cuales se planifica e
implementa un régimen de gobierno colaborativo.
Emerson,
et al. (2012) identificaron cuatro impulsores principales que pueden llevar a
las organizaciones a adoptar modelos de gobernanza colaborativa: (1) liderazgo,
que es la presencia de un líder reconocido que tiene la autoridad para iniciar
un régimen de gobernanza colaborativa; (2) incentivos consecuentes, es decir,
factores que motivan intrínseca o extrínsecamente a los actores clave de la
organización a colaborar; (3) interdependencia, es decir, la conciencia de los
actores de la necesidad de colaborar para lograr sus objetivos; (4)
incertidumbre, es decir, la conciencia de los actores para colaborar a fin de
reducir o compartir los riesgos asociados con la gestión de un problema
complejo o “perverso”.
El
régimen de gobernanza colaborativa se refiere al "modo particular o
sistema para la toma de decisiones públicas en el que la colaboración
transfronteriza representa el patrón predominante de comportamiento y
actividad" (Emerson, et al., 2012, p.6). Esta dimensión está estrechamente
interconectada con la tercera, la dinámica colaborativa, que influye tanto en
el desarrollo como en la efectividad del régimen de gobernanza colaborativa. La
dinámica de colaboración se compone de tres componentes interactivos: (1)
compromiso basado en principios, es decir, la voluntad de los tomadores de
decisiones públicas y privadas de trabajar juntos para la solución de un
problema común; (2) motivación compartida, definida como un circuito
autorreforzante (o retroalimentación) que consta de los siguientes cuatro
elementos: confianza mutua; entendimiento mutuo; legitimidad interna y
compromiso; y (3) capacidad de acción conjunta, que es la combinación de las
siguientes cuatro dimensiones: Arreglos procesales e institucionales,
liderazgo, conocimiento y recursos.
2. COVID-19
desafió la capacidad de los tomadores de decisiones públicas de gobernanza
colaborativa
COVID-19
representó un gran cambio en Italia en el período marzo-abril de 2020,
obligando al país a lidiar con una variable nunca tomada en cuenta: una nueva
epidemia fuera de control. Aunque las experiencias indirectas de epidemias
previas, como el SARS y el MERS, habían llevado al gobierno italiano a adoptar
medidas de prevención específicas, estas medidas no contemplaban la necesidad
de manejar miles de pacientes nuevos todos los días, cientos de los cuales
necesitaban hospitalización intensiva. cuidado. El consiguiente fortalecimiento
de las divisiones de enfermedades infecciosas en el territorio nacional, de
inmediato pareció en gran medida insuficiente para controlar el nuevo brote de
salud COVID-19.
La
epidemia de COVID-19 ciertamente ha jugado un papel decisivo en el aumento de
la importancia de los impulsores de la incertidumbre y la interdependencia. De
hecho, al ser COVID-19 una nueva enfermedad infecciosa para la que actualmente
no había cura o vacuna, las organizaciones públicas responsables de decidir
estrategias para combatir la propagación de la epidemia mostraron de inmediato
una clara necesidad de colaboración y coordinación. Esto también se debió a la
organización específica del Estado italiano, que delega la gestión del sistema
de salud (financiado por el Estado) a las Regiones individuales. La
coordinación efectiva entre el Estado y las Regiones era, por lo tanto,
crucial.
La
incertidumbre sobre la evolución de la pandemia mostró de inmediato a los
responsables de la toma de decisiones públicas la necesidad de una colaboración
efectiva entre el Estado y las Regiones, no solo para la gestión de la
emergencia, sino también para la adopción de prácticas de salud pública, el
control del territorio y prevención (cuya responsabilidad era anteriormente del
Estado). Sin embargo, parece que el desarrollo de los impulsores de “liderazgo”
e “incentivos consecuentes” se ha visto obstaculizado por los siguientes dos
factores: El alto nivel de conflicto entre las fuerzas políticas y la ausencia
de incentivos (tanto monetarios como no monetarios).
La
dificultad de Italia para manejar eficazmente la epidemia en el período
marzo-abril de 2020 se debe, desde este punto de vista, a una falla sustancial
en la planificación e implementación de acciones de colaboración que llevaron a
todos los interesados a adoptar comportamientos consistentes con el régimen de
gobernanza colaborativa.
3. Principales fallas organizacionales relacionadas con
la gestión de COVID-19 en Italia
El
primer aspecto problemático se refiere a la incapacidad de gestionar
eficazmente la coordinación de la comunicación pública sobre la contención de
COVID-19. A este respecto, las opiniones contradictorias proporcionadas por
diversos expertos, incluidos virólogos y epidemiólogos, han desempeñado un
papel importante. Antes de la propagación de COVID-19 (febrero de 2019), los
expertos estaban divididos en dos posiciones extremas: los “negacionistas”, es
decir, aquellos que afirmaban que COVID-19 no era más que una gripe normal; y
los “alarmistas”, es decir, aquellos que afirmaron la peligrosidad del virus
para la salud pública, destacando el riesgo de un colapso del sistema nacional
de salud en ausencia de medidas inmediatas para contener la propagación de la
epidemia.
Esta
información contradictoria sobre las medidas a adoptar para la contención de
COVID-19 en Italia ha generado confusión tanto en los tomadores de decisiones
públicas, que redujeron su nivel de motivación compartida, como en la
población, especialmente entre los jóvenes, que consideraron COVID-19 como
peligroso solo para los ancianos. Como consecuencia, los tomadores de
decisiones públicas adoptaron políticas de contención de COVID-19 consistentes
con la tesis que han aceptado. Un porcentaje importante de la población ha
aceptado la tesis del “virus inofensivo”, por lo que se siente autorizado para
no adoptar ninguna medida de protección. Esto produjo las bien conocidas
consecuencias catastróficas.
El
segundo aspecto problemático se refiere a la poca capacidad del sistema
político para ejercer el liderazgo sobre el país. Antes de la propagación de la
infección en Italia, es decir, entre enero y mediados de febrero, muchos
representantes del gobierno aseguraron a la población que el país estaba
preparado para manejar la emergencia gracias a un sistema de salud altamente
eficiente y la adopción de políticas estrictas de prevención ( Italia fue uno
de los primeros países que negó vuelos hacia y desde CHINA).
Más tarde,
la comunicación pública sobre la emergencia COVID-19 fue asignada al oficial de
protección civil del país, que es un técnico. El tercer aspecto problemático se
refiere a la ineficiencia del sistema administrativo, debido a una mala
disposición para gobernar la administración pública a través de la gestión del
desempeño y los modelos de evaluación. De hecho, durante la emergencia de
salud, se produjeron elecciones irracionales, como la decisión de trasladar a
los pacientes con síntomas menos graves a residencias de asistencia médica para
personas mayores.
Un
último, pero no menos importante, aspecto problemático es la falta de confianza
entre los tomadores de decisiones públicas. Como señaló Getha-Taylor, et al.
(2019), “la confianza es una mentalidad marcada por la voluntad de un individuo
de aceptar la incertidumbre mientras se mantienen expectativas positivas de los
demás” (p.57). La historia política italiana de los últimos cuarenta años se
caracteriza por un fuerte conflicto entre los partidos políticos, lo que
permite una baja disposición a colaborar en los principales problemas del país.
La consecuencia fue una gran dificultad para coordinar las estrategias de
contención de COVID-19 en la primera fase de la epidemia en Italia, también
debido al cambio continuo de responsabilidad entre el estado central y las
regiones gobernadas por partidos políticos en oposición al gobierno.
En
Italia, desafortunadamente, la falta de confianza también afecta la relación
entre el Estado y los ciudadanos. Una encuesta reciente mostró que solo el 33%
de los italianos confía en el parlamento, solo el 24% confía en los medios y
solo el 12% confía en los partidos políticos (Muzergues, 2019). Una
demostración del bajo nivel de confianza en las instituciones gubernamentales
también proviene de los datos de una encuesta reciente realizada por el
Instituto Ixè (9 de junio de 2020). Este estudio reveló que el 52% de los
italianos no están disponibles para descargar la aplicación IMMUNI destinada a
rastrear posibles contactos con personas infectadas, a pesar de que el Estado
italiano garantiza la protección de los datos personales.
Conclusiones
Los
cuatro problemas de organización analizados impidieron la adopción de un modelo
de gobernanza colaborativa entre los tomadores de decisiones públicas durante
la primera fase de la epidemia de COVID-19 en Italia. De hecho, estos problemas
han llevado a muchos tomadores de decisiones públicas a adoptar estrategias
inconsistentes de prevención de salud pública. Por lo tanto, el rápido colapso
de la situación de salud ha convencido al gobierno, el 9 de marzo de 2020, de
adoptar un bloqueo rígido en todo el país, que sin embargo comenzó a producir
efectos positivos solo después de un mes y medio.
Si el
país fuera más rápido y exitoso en la implementación de modelos de gobernanza
colaborativa y en la gestión de sus principales impulsores de desarrollo
durante la primera fase de la epidemia (enero-febrero de 2020), COVID-19
probablemente habría producido menos consecuencias negativas en Italia .
Referencias
bibliográficas
Emerson, K., Nabatchi,
T., y Balogh, S. (2012). An integrative
framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research
and Theory, 22(1), 1-29.
Getha-Taylor, H.,
Grayer, M. J., Kempf, R. J., y O’Leary, R. (2019). Collaborating in the absence
of trust? What collaborative governance theory and practice can learn from the
literatures of conflict resolution, psychology, and law. The American
Review of Public Administration, 49(1), 51-64.
Istituto Ixè (9 giugno 2020). https://www.istitutoixe.it/newsletter/2020/20200609.pdf
Muzergues, T. (2019). Trust and mistrust in democratic
societies. In D. Reynié (Ed.), Democracies under pressure a global survey.
Vol I, The Issues, GALAXY Imprimeurs.