Introducción

El modelo de pesos y contrapesos propio del Estado democrático implica que el poder ejecutivo y legislativo, no pueden tener injerencia en el poder judicial. El Consejo de la Judicatura, es el órgano de gobierno, administrativo, vigilancia y disciplina, que selecciona, y nombra a todos los jueces, incluyendo a los que integran la Corte Nacional de Justicia, cuya potestad sancionadora le fue atribuida por mandato constitucional y legal, a partir de la Constitución de 2008, debiendo materializarse bajo estrictos límites, considerando por un lado la independencia judicial; y, por otro la responsabilidad del juez, dada la inamovilidad como una garantía de la independencia judicial en un Estado Constitucional.

El aspecto medular de esta discusión se centra en reconocer la relación entre el poder sancionador y el ejercicio independiente de los órganos jurisdiccionales. Es evidente que cualquier sanción que se imponga a un juez por un criterio emitido en sentencia puede afectar la independencia judicial, considerando que su actuación está sujeta al principio de juridicidad, con absoluta imparcialidad, sin influencias, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas.

Se enfatiza que, la independencia judicial tiene como eje vital la vigencia de los postulados del Estado constitucional, evitando cualquier interferencia en el desempeño de la función jurisdiccional, mucho menos en la toma de sus decisiones. Respecto de este argumento, es necesario generar suficientes garantías para proteger la independencia del juez que exterioriza su decisión en la sentencia.

En este sentido, la Corte Constitucional (en adelante CC), analiza que cuando un juez no es independiente, éste no permitirá efectivizar las garantías del debido proceso y otras que se requieren que el juez pueda interpretar y argumentarlas jurídicamente de forma autónoma, lo que acarrearía en serias violaciones a la independencia judicial, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, imparcial y expedita de los derechos e intereses de los justiciables.

Por otra parte, la CC en la sentencia también realiza una valoración de los principios de juridicidad, responsabilidad e independencia judicial en la actuación de los servidores judiciales, siendo este fundamento para realizar el examen de constitucionalidad del error inexcusable. Sin embargo, éste último principio no es una patente de corso, mediante la cual el juez puede actuar de manera discrecional, no es de carácter absoluto. Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere contar con un marco jurídico que regule los derechos y libertades y sobre todo que defina cada una de las infracciones, aplicando reserva de ley, irretroactividad, taxatividad y prohibición de analogía de ley.

Es imperativo evitar cualquier vaguedad, ambigüedad o imprecisión en la redacción de las definiciones de los enunciados jurídicos, conforme al artículo 76 numeral 3 de la Constitución de la República del Ecuador, lo que implica un análisis de la teoría de los conceptos jurídicos indeterminados, teniendo en consideración que el “dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable”, aplicable a jueces, fueron términos que incorporados a partir de las reformas del 2011, pero sin contar con una definición en la norma.

Bajo este contexto, se hace necesario que el legislador desarrolle las conductas específicas como faltas o infracciones administrativas. Por ello, la CC al abordar el problema jurídico, sostiene que no se puede pretender que las faltas disciplinarias sean descritas con la misma precisión de los tipos penales, criterio que no concuerda con las destituciones de jueces, ya que en los casos de infracciones gravísimas de las que se desprende la máxima sanción que es la destitución, se requiere que esas conductas se encuentren tipificadas en la ley, pues la indeterminación conceptual o falta de desarrollo jurídico, como ocurrió con el error inexcusable, generó el ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria por parte del Consejo de la Judicatura; y, por otra parte, emite un criterio disímil que se contrapone con lo expresado en la misma sentencia, cuando reconoce que la infracción debe constar en una ley previa y la apertura del tipo no debe ser tal que deje a la arbitrariedad de quien aplica la norma la determinación de la conducta sancionable, determinando que aquello generaría una incertidumbre violatoria de la seguridad jurídica y, por supuesto de la independencia judicial,

El objetivo del presente artículo es analizar la relativa indeterminación del error inexcusable y la afectación a la independencia judicial a partir de los criterios que se esbozan en la sentencia 3-19-CN/20 de la Corte Constitucional del Ecuador.

Metodología

Este estudio contiene un reflexión científica sobre la sentencia 3-19-CN/20 de la CC del Ecuador, tomando como base de esta discusión académica únicamente esta decisión que contiene la revisión de nuestra categoría de análisis: el error inexcusable. En este sentido, el enfoque de investigación es de carácter cualitativo, ya que emplea el método de revisión documental-bibliográfica, que permite contrastar la legislación y la jurisprudencia en torno a la relativa indeterminación del error inexcusable y cómo este afecta a la independencia judicial desde la perspectiva de la autora.

Para Unzain & Lazarte (2018) es “imprescindible recurrir a la epistemología en su enfoque hacia la problemática del conocimiento jurídico, lo cual implica adoptar una actitud reflexiva y crítica respecto de la ciencia que tiene por objeto al Derecho” (p. 4), asumiendo una “perspectiva epistemológica realista que lleva al pensamiento al campo de la realidad” (p. 4), y así se reconoce en este ejercicio académico de reflexión que implica contrastar la realidad y las teorías a través del método científico para explicar su contradicción o empalme.

Desarrollo

El modelo de la magistratura actual nace en Europa (Francia e Italia) como un contrapeso a la estructura en el cual los integrantes del Ejecutivo tenían gran incidencia a en la justicia; mientras que, en Latinoamérica estos consejos surgen con la idea de desempeñar roles administrativos, lo que provocaba grandes cargas laborales que fueron sustituidas posteriormente por los Consejos de la Judicatura a quienes además se les atribuyó una potestad disciplinaria.

El ejercicio disciplinario tiene señalado límites, en tanto que sancionar a un juez por el criterio emitido en su sentencia afecta directamente su capacidad decisoria en torno a asuntos de su competencia; dicha independencia judicial tiene como eje la protección del juez a la hora de decidir, no obstante, no es absoluto el criterio de que la decisión judicial no sea controlable disciplinariamente en tanto que las sentencias pueden encontrarse condicionadas y dar paso a la arbitrariedad.

Ahora bien, es imprescindible contar con un marco jurídico delimitado en el momento de ejercer el control disciplinario de los funcionarios judiciales, a fin de evitar vaguedades en la interpretación como es el caso de lo sucedido con las infracciones de error inexcusable, manifiesta negligencia y dolo, tipificadas en el artículo 109 numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial (en adelante COFJ).

La utilización de términos ambiguos y conceptos vagos, sin definiciones adecuadas a un marco constitucional, es una problemática para la garantía y materialización de los derechos, como el debido proceso, independencia judicial y seguridad jurídica, tanto de los funcionarios judiciales como de los terceros y los justiciables, por lo que su delimitación es imprescindible para la correcta aplicación e interpretación de las normas en las que se encuentran contenidos. De esta manera, la CC por medio de la sentencia 3-19-CN/20 busca conciliar estas críticas, siendo el objetivo de este análisis, establecer si el ejercicio de la potestad sancionadora del Consejo de la Judicatura lo faculta de manera exclusiva para determinar el error inexcusable cometido por un juez en su ejercicio jurisdiccional.

Al entrar al análisis respectivo, se debe tener en cuenta que los jueces están sometidos a un control disciplinario, no hacerlo sería hablar de privilegios, lo que resulta por demás incompatible con los principios del Constitucionalismo Democrático, por lo que debe existir un control limitado.

El control respecto de la función del juez es limitado por medio de matices, en tanto que:

La Independencia es un supuesto indispensable para la imparcialidad y objetividad del servicio de Justicia por ello, ésta no se puede garantizar solo declarándola sino que deben crearse las condiciones institucionales necesarias para que dicha independencia sea efectiva. No propiciar el cambio e involucrarnos en él con responsabilidad, compromiso institucional sería una deslealtad con nuestro contexto social e histórico

De acuerdo con María Luz Martínez Alarcón, estos matices se materializan por medio de una serie de controles como el de celeridad, que se refiere al tiempo; el de formas que implica que los magistrados tengan un comportamiento adecuado y respeto para con las partes y evitar excentricidades que nada tienen que ver con el proceso; y, finalmente, el control de contenido en el que se involucran aspectos como la interpelación y la valoración en términos de calidad y axiología.

El control de contenido se muestra, dentro del COFJ en los artículos 109 numeral 7 y 108 numeral 8, expuestos a continuación:

Art. 108.- INFRACCIONES GRAVES.- A la servidora o al servidor de la Función Judicial se le podrá imponer sanción de suspensión, por las siguientes infracciones: 8. No haber fundamentado debidamente sus actos administrativos, resoluciones o sentencias, según corresponda, o en general en la substanciación y resolución de las causas, haber violado los derechos y garantías constitucionales en la forma prevista en los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución de la República

Art. 109.- INFRACCIONES GRAVISIMAS.- A la servidora o al servidor de la Función Judicial se le impondrá sanción de destitución, por las siguientes infracciones disciplinarias: 7. Intervenir en las causas que debe actuar, como Juez, fiscal o defensor público, con dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable.

El control de contenido presente en los artículos mencionados es seriamente cuestionable, partiendo por el hecho de que no es idóneo controlar disciplinariamente la jurisdiccionalidad y además por la indeterminación latente con respecto a los conceptos empleados en ellos1.

Dentro del control de contenido, además, entra en juego la legitimidad, lo que implica la existencia de una sentencia firme y válida que motive la decisión tomada, en este caso: la destitución del juez. La sentencia 3-19-CN/20, realiza su primer acierto al determinar la competencia para declarar el error inexcusable y darle una definición a cada uno de estos conceptos, sobre todo en caso de la manifiesta negligencia y el dolo.

Respecto de la primera, se trata de una infracción en la que el agente infringe su deber sin el conocimiento de este, demostrando una falta de cuidado e incumplimiento de su deber, lo que determina la culpabilidad; mientras que, de la segunda consiste en la conciencia del agente al momento de incumplir su deber.

De esta forma, manifiesta negligencia y dolo son conceptualmente iguales, distinguiéndolos únicamente por la voluntad de quien comete la falta, concibiendo al dolo como una contradicción por error intencional y a la manifiesta negligencia como una situación de carácter culposo.

Finalmente, el error inexcusable se lo define como una forma de error judicial que implica una equivocación grave o dañina que guarda relación directa con la interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas o la apreciación de los hechos que motivan una sentencia, no obstante, no existe suficiente delimitación con respecto al tema.

El punto central de las críticas en torno a la idea de la indeterminación del error inexcusable es la afectación directa a la independencia de los jueces, sobre todo la independencia judicial interna. De ahí que Aparicio considere a los jueces como dos distintas concepciones:

El juez, por una parte es la autoridad revestido de potestad jurisdiccional y autonomía para la resolución de conflictos independientemente de concepciones jerárquicas; y, por otra parte es el juez inmerso en un sistema jerárquico en que, recibiendo órdenes superiores cumple con una función definida.

El tema de la independencia judicial fue desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Quintana Coello y otros vs Ecuador, entendiendo a la misma como fundamental para el correcto ejercicio de la función judicial protegiendo a los jueces de verse sometidos a posibles restricciones ajenas al poder judicial o a la función jurisdiccional.

Ahora bien, entre lo establecido por la CC se encuentra el hecho de que se considera que el error inexcusable no es inconstitucional, sino más bien se trata de una constitucionalidad condicionada. Con respecto a ello, se infiere la existencia de una regresión jurídica hacia la disciplina procesal donde el Derecho a la defensa de los jueces era inexistente, lo que se resolvería únicamente con una sentencia que establezca esa necesidad.

La Sentencia 3-19-CN/20 surge como un mecanismo para la solución de críticas en torno a la indeterminación del error judicial como causal de destitución de jueces, no existe suficiente detalle en su resolución, provocando además otra problemática: la confianza de los ciudadanos en la justicia se pone en tela de duda dada la vaguedad con la que se abordan ciertas situaciones.

Antecedentes

La sentencia se expidió en virtud de la consulta de constitucionalidad del numeral 7 del Artículo 109 del COFJ que efectuó el Ab. Santiago David Altamirano Ruiz, Juez de la Unidad Judicial Civil de la parroquia Iñaquito del Distrito Metropolitano de Quito, que tuvo como antecedente la acción de protección en contra del Pleno del Consejo de la Judicatura presentada el 23 de septiembre de 2018, por el doctor César Hernández Pazmiño, signada con el N° 17230-2018-14804.

El juez consultante alegó que:

1. El numeral 7 del Artículo 109 del Código Orgánico de la Función Judicial, a través del cual se le confiere la competencia de calificar la existencia del error inexcusable al Consejo de la Judicatura, como órgano administrativo de la función judicial, genera duda razonable respecto de su constitucionalidad por vulnerar principios como el debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

2. Es necesario y jurídicamente relevante que la Corte Constitucional, en ejercicio de las competencias atribuidas en la Constitución y la Ley Orgánicas de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional resuelva sobre la constitucionalidad o no del citado numeral, con la finalidad de resolver la acción de protección puesta a su conocimiento, considerando que de ello depende la valoración de fondo del ejercicio de la potestad sancionadora ejercida por el Consejo de la Judicatura en relación a la declaración de existencia del error inexcusable.

3. La presunción de inconstitucionalidad del enunciado normativo consultado por transgredir el debido proceso; seguridad jurídica e independencia judicial.

4. La contradicción que existe entre la norma consultada, que establece como facultad exclusiva al Pleno del Consejo de la Judicatura imponer a los jueces y fiscales o defensores públicos, la sanción de destitución por haber intervenido en las causas con error inexcusable, frente a lo establecido en el numeral 3 del Artículo 131 del Código Orgánico de la Función Judicial, que reconoce como una de las facultades correctivas de las juezas o jueces la de declarar en las sentencias y providencias respectivas, la incorrección en la tramitación o el error inexcusable de servidoras y servidores judiciales, y comunicar al Consejo de la Judicatura a fin de que dicho órgano sustancie el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones, que a decir del juez consultante, es clara al determinar la competencia exclusiva que tienen los operadores de justicia, de revisar las actuaciones jurisdiccionales vía los recurso de impugnación, siendo los que pueden declarar la existencia del error inexcusable.

La CC tiene atribuida constitucionalmente en el Artículo 428 y Artículo 142 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la facultad de efectuar el control concreto de constitucionalidad, es decir, es competente para conocer y resolver la consulta efectuada respecto del numeral 7 del Artículo 109 del COFJ.

Para absolver la consulta de constitucionalidad planteada, la CC se plantea como problema jurídico el siguiente: ¿es inconstitucional el numeral 7 del artículo 109 del Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ), mediante el cual el Pleno del Consejo de la Judicatura (CJ) puede sancionar a los servidores judiciales con destitución por la infracción disciplinaria consistente en: “…7. Intervenir en las causas que debe actuar, como juez, fiscal o defensor público, con dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable”? Y, por otro lado, la CC identifica los siguientes subproblemas jurídicos:

La relación entre independencia judicial y responsabilidad en la Constitución ecuatoriana.

La tipificación del dolo, la manifiesta negligencia y el error inexcusable en relación con la Constitución, especialmente el principio de legalidad y la seguridad jurídica.

Las competencias constitucionales del Consejo de la Judicatura en relación con estas faltas disciplinarias y el procedimiento conforme a la Constitución.

La respuesta de la Corte al caso concreto objeto de consulta.

Para efectos del presente análisis se procederá a desarrollar el criterio de la CC en cada uno de los subproblemas planteados.

a. La relación entre independencia judicial y responsabilidad en la Constitución ecuatoriana

La CC reconoce en la sentencia que el principio de independencia judicial institucional (independencia interna como externa), está reconocido tanto en la Constitución como en la Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) y que se traduce en una garantía que protege, por un lado, a las personas usuarias del servicio público de justicia, y, por otro lado, a los propios jueces como un derecho subjetivo que les permite ejercer de forma correcta y adecuada sus competencias.

La CC analiza en la sentencia que cuando un juez no es independiente, éste no permitiría efectivizar las garantías del debido proceso y otras garantías constitucionales que requieren que el juez pueda interpretar la ley y argumentar jurídicamente de forma autónoma, lo que acarrearía en serias violaciones a la independencia judicial, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, imparcial y expedita de los derechos e intereses de los justiciables.

Es así como la CC en la sentencia que se analiza, hace una valoración de los principios constitucionales de independencia judicial, así como de juridicidad, diligencia y responsabilidad de la actuación de los servidores judiciales, puesto que considera que aquel fundamento le sirve para realizar el examen de la constitucionalidad del numeral 7 del Artículo 109 del COFJ.

En relación con la destitución de jueces, la CC señala que la Corte IDH ha advertido que este debe ser un proceso sustanciado por órganos competentes, independientes e imparciales, que deben actuar dentro del marco del procedimiento legalmente previsto para el efecto. Agregando que la propia Corte IDH ha establecido como criterio que, durante el proceso de destitución, los Estados deben garantizar a los jueces investigados el debido proceso y el pleno ejercicio del derecho a la defensa, y que hacer lo contrario generaría una arbitraria destitución de jueces, transgrediendo a su vez la independencia judicial del sistema de administración de justicia.

La CC reconoce que el control disciplinario sobre los jueces, fiscales y defensores públicos, es decir, sobre los servidores judiciales sobre los cuales se puede aplicar la sanción de destitución por la causal establecida en el numeral 7 del artículo 109 del COFJ, ha sido en muchos casos distorsionado e instrumentalizado como “un mecanismo de injerencia totalmente indebida para direccionar, sancionar, limitar y en forma general influir o determinar decisiones jurisdiccionales o actuaciones directamente vinculadas a estas”. Aunque tal apreciación requiere de un análisis de todos los casos concretos en los que se destituyó a jueces, fiscales y defensores públicos en ejercicio de dicha facultad, resulta que tiene sustento en informes y resoluciones que fueron expedidos por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio.

La CC resalta que el Consejo de la Judicatura, como órgano administrativo de la función judicial, en ninguna circunstancia y bajo ningún concepto, puede o debe violar, ni tampoco contribuir a violar el principio de independencia judicial. No obstante, la Corte reconoce que al Consejo de la Judicatura sí le corresponde, en el marco estricto de sus competencias constitucionales y legales, actuar para hacer efectivo el principio de responsabilidad de los servidores judiciales, en los que se encuentran incluidos los jueces, fiscales y defensores públicos.

Por lo expuesto, la CC reconoce que, si bien el Consejo de la Judicatura tiene la potestad disciplinaria, atribuida constitucionalmente y legalmente en el COFJ, debe respetar las garantías básicas del derecho al debido proceso establecidas en el Artículo 76 de la norma constitucional, puesto que son de obligatorio cumplimiento para en el marco de los procedimientos administrativos disciplinarios como límites al ejercicio de dicha facultad, destacando “la importancia de la presunción de inocencia, la proporcionalidad entre infracciones y sanciones, el derecho a la defensa, la obligación de motivar las decisiones, la posibilidad de recurrir por parte del sujeto del sumario y de las garantías del debido proceso en general”.

b. La tipificación del dolo, la manifiesta negligencia y el error inexcusable en relación con la Constitución, especialmente el principio de legalidad y la seguridad jurídica

El juez consultante alegó que la norma consultada contiene conceptos jurídicos indeterminados, esto es, en relación al dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable, por cuanto afirma que estas figuras y especialmente el error inexcusable, no están desarrollados ni definidos en el COFJ, y a decir de éste, “no constituyen una descripción previa, clara y suficiente de las conductas sancionables” y que por ello se transgreden los principios de legalidad, de seguridad jurídica e independencia judicial.

Sin perjuicio de lo relatado por el juez consultante, la CC analiza que tanto la jurisprudencia comparada como la doctrina, reconocen que existen legislaciones normas disciplinarias con tipificaciones sancionatorias abiertas y que, ante ello, quien juzga o sanciona la falta disciplinaria tiene la obligación de realizar una interpretación sistemática que “permita completar dicha descripción y aplicarla a un caso concreto”.

Sin embargo, considero que, en materia de derecho administrativo disciplinario, bajo los principios de tipicidad y reserva de ley le corresponde al legislador desarrollar las conductas específicas como faltas o infracciones administrativos. Es por ello, que el criterio desarrollado por la CC en este sub problema jurídico es incorrecto puesto que si bien no se puede “pretender que las faltas disciplinarias sean descritas con la misma precisión de los tipos penales”, en los casos de infracciones gravísimas de las cuales de desprendería la máxima sanción como lo es la destitución se requieren conductas tipificadas en la ley que tengan conceptos jurídicos determinados, pues la indeterminación conceptual o falta de desarrollo jurídico, como ocurrió en el caso que se analiza, esto es, la imposición de esta sanción a jueces, fiscales y defensores públicos, generó el ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria por parte del Consejo de la Judicatura.

La CC agrega que “la tipicidad en el Derecho administrativo sancionador y en el Derecho disciplinario es menos rígida que en el Derecho penal, pero ello no implica que necesariamente se transgredan los principios de legalidad, seguridad jurídica e independencia judicial en el caso de sanciones disciplinarias a jueces y otros servidores judiciales”. No obstante de tal apreciación de la Corte Constitucional, es necesario indicar que, el problema no está precisamente en la falta de tipicidad de la figura (error inexcusable) que de hecho está plenamente contemplada como una infracción gravísima atribuible a jueces, fiscales y defensores públicas, sino por el contrario, el problema se centra en la falta de definición conceptual en la norma, que generó incluso, que el Consejo de la Judicatura desarrollara en normas infra-legales su concepto, lo que nos llevaría a otros análisis: ¿se pueden desarrollar conceptos jurídicos de infracciones administrativas en ejercicio de potestades reglamentarias o resolutivas de la administración pública? Lo que incluso ha sido resuelto en una sentencia reciente de la CC (Sentencia N° 34-17-IN/21).

De hecho, en la sentencia que se está analizando en presente trabajo, la CC reconoce que “la infracción debe constar en una ley previa y la apertura del tipo no debe ser tal que deje a la arbitrariedad de quien aplica la norma la determinación de la conducta sancionable”, determinando que aquello “generaría una incertidumbre violatoria de la seguridad jurídica y, por supuesto, de la independencia judicial”. Es decir, son disímiles ambos criterios de la CC que se encuentran en la sentencia, puesto que, por una parte, dice que es imposible desarrollar ampliamente las infracciones administrativas, y por otra, sostiene que si no hay tipicidad de la infracción en una ley previa se estaría violentando la seguridad jurídica y con ello, en el caso concreto que se analiza, la independencia judicial.

Seguidamente, la CC analiza especialmente la alegación del consultante respecto a la violación del principio de legalidad, bajo el fundamento que dicho principio garantiza también la seguridad jurídica y la independencia judicial. Es así, que la CC sostiene que el principio de legalidad “se satisface mediante remisiones pertinentes a otras disposiciones legales, como las relativas a los deberes incumplidos del servidor judicial establecidos en la ley”, y que se materializa dicho principio cuando se concretan elementos como la determinación de la gravedad de la falta, la determinación clara de la sanción, la identificación de los sujetos activos de la infracción, el grado de culpabilidad y el debido proceso disciplinario.

La CC examina y desarrolla el alcance del dolo, la manifiesta negligencia y el error inexcusable, con la finalidad que resulten conformes con la Constitución, y lo hace en el siguiente sentido:

1. Dolo: el designio de infringir con conocimiento un importante deber funcional al ejercer jurisdicción o intervenir directamente en una causa judicial, es necesario que el juez que lo califique se remita a los fundamentales deberes jurídicos infringidos.

2. Manifiesta negligencia: es una forma de culpa que se caracteriza porque el agente infringe su deber, pero sin el conocimiento del mismo, siendo justamente esta falta de cuidado en informarse de manera adecuada y actuar conforme a dicho deber lo que lo hace imputable. Es decir, el funcionario público incurre en manifiesta negligencia cuando no actúa con diligencia, lo cual implica no solo hacer dejar de hacer su trabajo, sino hacerlo de forma inadecuada, por cuanto éste conoce sus deberes y la obligación de abstenerse de actuar, conforme a ellos.

3. Error inexcusable: la equivocación generalmente imputable a un juez o tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y consistente, en sentido amplio, en una inaceptable interpretación o aplicación de normas jurídicas, o alteración de los hechos referidos a la litis.

Además de desarrollar conceptualmente a las figuras citadas, en la sentencia la CC establece que no se debe ni puede afirmar simplemente que el servidor judicial ha incurrido en dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable, bajo un criterio subjetivo y abstracto, puesto que imprescindible que el Consejo de la Judicatura investigue y demuestre la configuración de la figura, considerando que por la presunción de inocencia que ampara a los servidores públicos, se requiere motivación que se debe sustentar en pruebas practicadas conforme a la normativa que regula el procedimiento disciplinario.

A criterio de la suscrita, si bien la CC hace un enorme esfuerzo por definir a las figuras citadas, dicho desarrollo jurisprudencial resulta insuficiente, sobre todo frente a los derechos de las personas usuarias del servicio público de justicia, que sufren los daños antijurídicos que se generan por la acción u omisión de los jueces, fiscales o defensores públicos.

Conceptualmente en la sentencia atribuye que el error inexcusable es más grave que el dolo o la manifiesta negligencia; sin embargo, reconoce que el propio COFJ atribuye la misma sanción en las 3 figuras, es decir, la destitución, y que, el legislador “ha incluido entre los agentes de esta infracción no solo a los jueces o tribunales sino también a los fiscales y defensores públicos por sus actuaciones judiciales en una causa”.

Precisamente como lo reconoce la CC el fin de sancionar el error inexcusable es “preservar la eficiencia y responsabilidad en la administración de justicia, valorando la conducta, idoneidad y desempeño del juez o jueza, fiscal y defensor público”, criterio que le sirvió para determinar que: “no es necesario que la intervención a la que se imputa el error cause ejecutoria, sea firme o sea procesalmente insubsanable, según sea el caso, de forma que pueda revisarse a través de los mecanismos de impugnación contemplados en las normas adjetivas”.

En este punto, la Corte afirma acertadamente que la sanción del error inexcusable jamás debe atentar contra la independencia judicial, sino exclusivamente evitar que el ejercicio de la misma incurra en la vulneración de derechos.

En la sentencia que se analiza, la CCC desarrolla el siguiente criterio:

Es absolutamente indispensable que la jueza o juez que realice la declaración jurisdiccional del error inexcusable demuestre de manera exhaustiva que la decisión del juez o jueza, fiscal o defensor público constituye un error judicial inaceptable y no meramente una interpretación posible, puesto que, como se indicó previamente, la posibilidad de interpretar las disposiciones jurídicas es una dimensión importante de la independencia judicial que podría ser afectada o transgredida si se la confunde con el error inexcusable. Esta declaración judicial, por tanto, debe ser realizada con la mayor seriedad y responsabilidad, escuchando al juez, fiscal o defensor público, adecuadamente motivada, tramitada con prontitud e imparcialidad y de acuerdo al procedimiento pertinente. (el subrayado me pertenece)

Tal como se advierte de lo citado, la CC desarrolla un criterio, que en parte, era necesario establecer, pero sigue siendo insuficiente para garantizar la eficiencia y responsabilidad en la administración de justicia, porque es la propia Corte la que determina que para que se pueda sancionar por estas figuras (error inexcusable, dolo o manifiesta negligencia) debe existir la determinación por parte de un órgano jurisdiccional, lo que no es posible en todos los casos en los que los jueces estarían incurriendo en las mismas.

Para fundamentar el criterio de la autora dado en el párrafo anterior, se cita un caso real en el que el juez estaría incurriendo en una de estas figuras, pero procesalmente como no subió el proceso a conocimiento de un órgano jurisdiccional superior es imposible destituir a la juez, bajo los criterios de la propia CC dados en la sentencia que se analiza.

En el caso 13955-2009-1606 se presenta un incidente de aumento de pensión por parte de la representante del alimentado en contra del alimentante, en cuyo acto de proposición se anuncian los medios probatorios que justifican la capacidad económica del demandado y son anexados al momento de ser presentada la demanda. Sin embargo, el secretario encargado no agrega de forma correcta los documentos y en audiencia la jueza no admite a las pruebas anunciadas en la demandad de la parte actora porque sostiene “no han sido anexadas a la misma”; cuyo auto fue apelado con efecto diferido por la parte legitimada activa. La jueza prosigue con la sustanciación de la audiencia y suspende la audiencia oficiando al IESS para que remita el mecanizado de aportes del demandado. Una vez reinstalada la audiencia, la jueza declara con lugar la demanda y en la propia resolución reconoce que:

…se evidencia que la parte accionante adjuntó junto a la demandada de aumento de pensión de alimentos la documentación que anunció como prueba en la audiencia única, la misma que para ese momento no se encontraba incorporada ni foliada al expediente conforme lo establece el Estatuto de Gestión, Organizacional por procesos de las Dependencias Judiciales Resolución No. 81-2016 del Consejo de la Judicatura, motivo por el cual se llama la atención tanto al personal de Secretaría como a la parte demandante, quien acorde al principio de buena fe y lealtad procesal previsto en el Art. 26 del Código Orgánico de la Función Judicial, tenía la obligación de hacer conocer de manera oportuna dicho particular a la juzgadora, a fin de no hacer incurrir en error, como en efecto ocurrió.

Como se evidencia, la jueza incurrió en inobservancia de normas procesales contempladas en el COGEP respecto de la admisibilidad de las pruebas de la parte actora, que sí fueron anunciadas y agregadas en el momento procesal oportuno (con la demanda) y violentó el derecho al debido proceso y a la defensa de esta parte procesal, reconociendo de forma expresa el error en el que incurrió. No obstante, bajo los criterios de la propia CC en la sentencia que se analiza cabre analizar si se podría o no sancionar con destitución a la jueza en mención, considerando que no existe una determinación de la figura por parte de un órgano jurisdiccional superior, considerando que si la parte agraviada (actora) fundamentaba el recurso de apelación a auto interlocutorio que inadmitió sus medios de pruebas, el proceso hubiere recaído en nulidad, volviendo al estado anterior de la violación, lo que no le convendría procesalmente puesto que su demanda fue aceptada y se dispuso el aumento de la pensión de alimentos. El problema planteado se lo solucionará al momento de abordar el subproblema jurídico contemplado literal c).

Sin perjuicio del criterio de la suscrita en líneas anteriores, no se puede desconocer el importante desarrollo que hace la CC respecto a la declaración jurisdiccional de la existencia del error inexcusable, en los casos en los que evidentemente habría la posibilidad de ser declarado, quien indica que “pese a que jurisdiccionalmente se identifique un error inexcusable, ello no debería llevar siempre y necesariamente a una sola y exclusiva sanción para el juez o jueza sumariado”, reconociendo la naturaleza propia que tiene el sumario administrativo que debe seguir el Consejo de la Judicatura, en el que bajo los fundamentos perfeccionados por la Corte IDH, “deben realizarse otras valoraciones como la de gravedad de la conducta y la proporcionalidad de la sanción”. Porque de lo contrario, si la sola declaración jurisdiccional previa de la existencia del error inexcusable fuera radical y únicamente suficiente para imponer la destitución del juez, la misma sería automática e inmediata, y el sumario disciplinario sería inoficioso, además que se afectaría el derecho al debido proceso y a la defensa del servidor judicial.

c. Las competencias constitucionales del Consejo de la Judicatura en relación con estas faltas disciplinarias y el procedimiento conforme a la Constitución

La CC reconoce que el proceso sancionatorio iniciado con base en el numeral 7 del artículo 109 de este Código, debe incluir al menos dos fases sucesivas:

1. La declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable.

2. El correspondiente sumario administrativo ante el CJ, fundamentado siempre en tal declaración jurisdiccional previa.

Y por otra parte, la CC analiza las formas de iniciar el sumario disciplinario por dicha causal, concluyendo lo siguiente:

1. Primera vía: en virtud de la interposición de un recurso: cuando el juez o tribunal que conoce de la causa en virtud de un recurso considere que existió dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable por parte del juez que inicialmente conoció la causa y, por tanto, cumpliendo con su obligación de supervisión y corrección, comunica al CJ a fin de que este organismo ejerza el correspondiente control disciplinario, conforme a los artículos 131 numeral 3, 124 y 125 del COFJ. La Corte Constitucional afirma que en esta vía hay un adecuado ejercicio de competencias constitucionales y legales en el cumplimiento y sucesión de 1) la declaración jurisdiccional de la existencia de la infracción y 2) el inicio del sumario disciplinario.

2. Segunda vía: por acción disciplinaria directa ante el CJ: la cual según el Artículo 113 del COFJ puede ser de oficio, o por queja o denuncia. Respecto al inicio del sumario de oficio, la Corte Constitucional considera que las respectivas normas de procedimiento del COFJ relativas a la actuación de oficio del CJ no podrán aplicarse para efectos del numeral 7 del Artículo 109 del COFJ. Y en relación los casos de queja o denuncia, la Corte Constitucional afirma que deberá dictarse siempre y necesariamente una declaración jurisdiccional previa por parte del juez o tribunal que conoce la impugnación respectiva y, en procesos de única instancia, la declaración jurisdiccional la emitirá el juez orgánicamente superior.

Analizando los criterios dados por la CC se podría sancionar a la jueza que inadmitió las pruebas de la parte actora por cuanto la misma servidora judicial reconoció el error en la resolución, la pregunta que cabe hacerse es ¿Cómo se inician sumarios disciplinarios por la causal del numeral 7 del Artículo 109 del Código Orgánico de la Función Judicial en los que no se tiene tal determinación, pero existe la falta?

Precisamente por casos como el citado es que surge la necesidad de proponer una reforma al COFJ que, si bien, debe recoger los criterios de la CC dados en la sentencia que se analiza, debe desarrollar cómo se puede sancionar a los jueces ante el cometimiento de estas figuras cuando no es posible la determinación jurisdiccional por parte de un órgano superior.

d. La respuesta de la Corte al caso concreto objeto de consulta

La CC analiza los antecedentes del caso en concreto del que se generó la consulta efectuada por parte del Juez constitucional de instancia bajo las premisas expresadas en los literales A, B y C que fueron analizadas en líneas anteriores.

En el caso concreto presentado por el juez Santiago David Altamirano Ruíz, relativo a la destitución por error inexcusable supuestamente cometido por César Ernesto Hernández Pazmiño cuando este último se desempeñaba como juez, quien concedió una acción de protección, el 01 de junio del 2012, al aceptar una demanda presentada en contra de la Policía Nacional, disponiendo la restitución de uno de sus miembros destituidos, y por cuya actuación, el Pleno del Consejo Nacional de la Judicatura resolvió el 14 de junio del 2013, fundamentándose en el numeral 7 del artículo 109 del COFJ, destituirlo al calificar su decisión en la referida causa como error inexcusable, la CC sostuvo lo siguiente:

1. Que el Consejo de la Judicatura declaró de forma directa, sin una declaración jurisdiccional previa, que el juez incurrió en un error inexcusable, y que dicho órgano administrativo no está facultado por la Constitución para revisar decisiones de tipo jurisdiccional.

2. La presente interpretación conforme a la Constitución del numeral 7 del artículo 109 del COFJ tendrá en general efectos hacia futuro, para todos los procesos disciplinarios tramitados por el CJ en relación con esta disposición, exceptuándose los procesos contencioso-administrativos y las acciones ordinarias y extraordinarias de protección, que se encuentren sustanciándose, en que los jueces o juezas, fiscales y defensores públicos hayan impugnado su destitución, por aplicación de la norma consultada, y que hayan sido propuestos con fecha anterior a la de la presente sentencia.

Respecto del punto 2, se genera otro problema jurídico puesto que, los efectos retroactivos de la sentencia, bajo lo citado por la Corte, solo cabría en favor de jueces o juezas, fiscales y defensores públicos hayan impugnado su destitución en virtud del numeral 7 del artículo 109 del COFJ ¿Qué pasa con los servidores públicos diferentes a los citados que también han sido destituidos con la figura pese a no ser sujetos activos de la infracción?

Análisis de la decisión de la sentencia

La CC en la parte resolutiva de la sentencia, entre otros puntos, resuelve lo siguiente:

1. Declarar la constitucionalidad condicionada del numeral 7 del artículo 109 del COFJ, fijando que, “previo al eventual inicio del sumario administrativo en el Consejo de la Judicatura contra un juez, fiscal o defensor público, se realice siempre una declaración jurisdiccional debidamente motivada de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable”.

2. Fijar las formas en las que procede la declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable, que determina “deberá ser efectuada por el juez o tribunal del nivel superior inmediato que conoce un recurso”, indicando que:

1. En procesos de única instancia, la declaración jurisdiccional deberá realizarla el juez del nivel orgánicamente superior.

2. En el caso de los jueces y conjueces nacionales, la declaratoria deberá realizarla el Pleno de la Corte Nacional.

3. En procesos de garantías jurisdiccionales constitucionales, la declaratoria jurisdiccional deberá realizarla el tribunal del nivel inmediato superior que conoce el recurso de apelación; y,

4. En el caso de las autoridades judiciales de última instancia, la Corte Constitucional.

5. La declaratoria jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable también podrá ser emitida por los jueces que conozcan el respectivo juicio contra el Estado por inadecuada administración de justicia, regulado en el artículo 32 del COFJ. En el caso de los fiscales y defensores se aplicarán las mismas reglas que corresponderían al juez ante el cual se produjo la presunta falta disciplinaria.

3. Que la declaración jurisdiccional previa deberá ser siempre adecuadamente motivada.

4. Que el sumario administrativo correspondiente deberá garantizar el debido proceso, el derecho a la defensa del funcionario judicial sumariado, y el deber de motivación.

5. Fijar los parámetros mínimos que deberá contener la resolución administrativa emitida por el Consejo de la Judicatura, siendo los siguientes:

(i) Referencia de la declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable.

(ii) El análisis de la idoneidad de los jueces para el ejercicio de su cargo,

(iii) Razones sobre la gravedad de la falta disciplinaria

(iv) Un análisis autónomo y suficientemente motivado respecto a los alegatos de defensa de los jueces sumariados.

(v) Si fuere el caso, la sanción proporcional a la infracción.

6. Declarar la inconstitucionalidad de la actuación de oficio del Consejo de la Judicatura prevista en el Artículo 113 del COFJ exclusivamente para la aplicación del Artículo 109 numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial.

7. Fijar los parámetros mínimos que debe considerar la autoridad judicial al momento de verificar y declarar el caso del error inexcusable, siendo los siguientes:

   (i) Que el acto u omisión judicial que se imputa como error inexcusable sea de aquellos errores judiciales sobre los cuales no se puede ofrecer motivo o argumentación válida para disculparlo.

   (ii) Que el acto u omisión judicial que se imputa como error inexcusable no se trate de una controversia derivada de diferencias legítimas, e incluso polémicas, en la interpretación o aplicación de disposiciones jurídicas.

   (iii)Que el acto u omisión judicial que se imputa como error inexcusable cause un daño efectivo y de gravedad al justiciable, a terceros o a la administración de justicia. No es indispensable que el acto cause ejecutoria y sea inimpugnable.

8. Reconocer efectos retroactivos de la sentencia.

A partir del análisis de la sentencia, la independencia judicial y su afectación pueden ser vistas desde varias aristas, no solo se pretende analizar la indeterminación de estos conceptos y su relación con la independencia judicial, sino también la incompetencia del Consejo de la Judicatura2 como organismo administrativo para ejercer este control disciplinario, lo que solo es posible cuando lleva por delante sumarios administrativos basados en una declaratoria jurisdiccional previa.

Esta declaratoria jurisdiccional previa, empero, puede tener dos implicaciones distintas, por un lado la idea de evitar el ejercicio de competencias jurisdiccionales por parte de los órganos administrativos, y por otro dilaciones o retardos injustificados en el proceso de manifiesta negligencia y dolo en tanto que sus circunstancias son mucho más claras que las del error inexcusable.

Entre los puntos a revisar, se encuentra el hecho de que la CC otorga potestades administrativas al Consejo de la Judicatura con dos parámetros: la declaratoria previa de un juez superior y el juicio de responsabilidad patrimonial al Estado; la inconstitucionalidad de las declaraciones de oficio al considerar que no es posible colocar al error inexcusable en el mismo conjunto al error inexcusable con otras faltas que provoquen dolo o manifiesta negligencia; y, finalmente, el carácter retroactivo de la sentencia.

No cabe duda de la existencia de un verdadero avance con respecto a la conceptualización clara de los conceptos jurídicos indeterminados en cuestión, sin embargo, pese a que la Sentencia Constitucional indica que la amplitud de los mismos no afecta los criterios de independencia, seguridad jurídica y debido proceso, la realidad es distinta: por error inexcusable fueron destituidos cuatrocientos jueces entre 2011 y 2017, aun dada la indeterminación del mismo.

Como lo indica Velásquez, es imprescindible que se tomen medidas para el reconocimiento de la independencia judicial y el debido proceso en el ejercicio de la función de los magistrados, lo cual solo es posible activando la responsabilidad social con una cultura de respeto que se debe fundamentar tanto desde la academia como desde medios informales como la política.

Conclusiones

Al abordar la relativa indeterminación del error inexcusable y su afectación a la independencia judicial en Ecuador por medio del análisis de los criterios expuestos en la sentencia 3-19 CN/20, los resultados demuestran que el control disciplinario puede comprometer la independencia judicial, por consiguiente, todas las actuaciones ejecutadas o materializadas por el Consejo de la Judicatura que lesionan el principio de legalidad y el derecho a la seguridad jurídica carecen de eficacia.

La independencia judicial tiene como eje el proteccionismo del juez a la hora de decidir sus sentencias, otorgándole la potestad de ser autónomo en sus decisiones por lo que la coacción ejercida por el órgano administrativo al destituir a los magistrados con base en una causal que no está suficientemente tipificada constituye un debilitamiento a un sistema de justicia en el que se supone, el juez es garante de los derechos de los individuos pero que se ve limitado en sus sentencias con el fin de evitar ser despojado de su cargo

Bajo este contexto, se concluye que la determinación en la tipificación de las infracciones por dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable es un elemento medular en la vigencia de los postulados del Estado Constitucional de derechos y justicia. Se vuelve imperativa la correcta delimitación especialmente del error inexcusable como causal de destitución de los jueces, no obstante, el problema no radica únicamente en la falta de tipificación sino también en la intervención del órgano administrativo en funciones jurisdiccionales, siendo necesaria más bien una reestructuración del sistema de justicia.

Nadie puede pronunciarse legítimamente sobre una sentencia que ha sido notificada, salvo el juez superior que se encuentre facultado para revisar la sentencia, debido a la interposición del respectivo recurso constitucional.

Finalmente, considero que la sentencia analizada no resolvió los problemas generados por esta utilización del error inexcusable, ya que existen procesos de única instancia, y aquí la vía recursiva no tiene efecto, por lo que existe un vacío respecto a lo planteado.

Referencias

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