Volumen 31 Nº 3 (julio-septiembre) 2022, pp. 136-154

ISSN 1315-0006. Depósito legal pp 199202zu44

La consulta previa en el marco electoral 2020-2021 en Nuevo León, México: una herramienta de participación política para los pueblos indígenas

Kate del Rosario Rodríguez Alejandro y Víctor Néstor Aguirre Sotelo

Resumen

El artículo tiene el objetivo general de analizar los resultados de la Consulta Previa, Libre e Informada ejecutada en el marco del proceso electoral 2020-2021 en Nuevo León para la implementación de acciones afirmativas. Los objetivos específicos se construyen a partir de las variables 1) Grado de participación y 2) Calidad de la decisión tomada, que a su vez se componen de una serie de indicadores presentados en este escrito. El estudio se realiza desde un enfoque cualitativo que parte del trabajo etnográfico del equipo de investigación que estuvo presente durante el proceso de consulta en una modalidad virtual debido a la pandemia de COVID-19. Además de la revisión de documentos de los acuerdos vinculantes resultantes de esta consulta. Posterior a ello se solicitó a la Comisión Estatal Electoral, mediante la Plataforma de Transparencia INFOMEX-NL, información relacionada a los puntos tratados durante la consulta con respecto a las candidaturas de personas indígenas que participaron en la jornada electoral. Se concluye que la calidad de la decisión tomada durante la consulta desemboca en una bifurcación de resultados orientados meramente a la implementación de acciones afirmativas, obteniendo resultados satisfactorios. Y otra que partía de una serie de recomendaciones hechas a las autoridades Legislativas y Ejecutivas en el marco de la consulta y que se encontraban estrechamente vinculadas al reconocimiento de derechos de las colectividades indígenas en la entidad, mismas de las cuales no se ha consolidado respuesta alguna.

Palabras Clave: Consulta Previa Libre e Informada; Proceso electoral 2020-2021; Nuevo León; Grado de participación; Calidad de la decisión tomada

Universidad Autónoma de Nuevo León. Monterrey, México. E-mail: kate.rdz99@gmail.com. ORCID: 0000-0003-1599-9198

Universidad Autónoma de Nuevo León. Monterrey, México. E-mail: victor.aguirrest@uanl.edu.mx.  ORCID: 0000-0003-0469-2414

Recibido: 23/09/2021 Aceptado: 11/06/2022

Prior consultation in the 2020-2021 electoral framework in Nuevo Leon, Mexico: a political participation tool for indigenous peoples

Abstract

The article has the general objective of analyzing the results of the Prior, Free and Informed Consultation carried out within the framework of the 2020-2021 electoral process in Nuevo León for the implementation of affirmative actions. The specific objectives are constructed from the variables 1) Degree of participation and 2) Quality of the decision taken, which in turn are made up of a series of indicators presented in this writing. The study is carried out from a qualitative approach that starts from the ethnographic work of the research team that was present during the consultation process in a virtual modality due to the COVID-19 pandemic. In addition to the review of documents of the binding agreements resulting from this consultation. Subsequently, the State Electoral Commission was requested, through the INFOMEX-NL Transparency Platform, information related to the points discussed during the consultation with respect to the candidacies of indigenous people who participated in the election day. It is concluded that the quality of the decision taken during the consultation leads to a bifurcation of results oriented merely to the implementation of affirmative actions, obtaining satisfactory results. And another that was based on a series of recommendations made to the Legislative and Executive authorities in the framework of the consultation and that were closely linked to the recognition of the rights of indigenous communities in the entity, of which no response has been consolidated.

Keywords: Free and Informed Prior Consultation; Electoral process 2020-2021; Nuevo León; Degree of participation; Quality of the decision made

Introducción

El avance en los derechos que protegen a los grupos indígenas es relativamente reciente en comparación con el resto de la población mestiza, dado que el reconocimiento internacional de derechos étnicos ha sido ajustado desde distintas perspectivas y criterios dispuestos por organismos internacionales y actores políticos que en un momento de la historia adoptaron perspectivas de “desindianización” y “modernización”. Las actuales y precarias condiciones políticas y sociales de los pueblos indígenas son legado del proceso de colonización y punto de inicio del prevaleciente racismo y discriminación. Transformando el fenómeno de la conquista para desembocar en una especie de colonialismo interno (González Casanova, 2006), una relación de dominio y explotación de los no indígenas sobre los pueblos indígenas dentro de una misma sociedad política (Rodríguez, et al., 2021; Rodríguez y Mendoza, 2020)

El Estado de Nuevo León, ubicado al noreste de México, es una de las 32 entidades federativas que componen al país. Caracterizado por contar con una importante metrópoli industrializada ligada al desarrollo de un auge económico, posicionándolo como el foco de atracción migratoria que se vio acelerada durante la década de los 90’s. En Nuevo León convergen 35 pueblos indígenas no originarios de la entidad, provenientes, principalmente, de los Estados de San Luis Potosí, Chiapas, Yucatán, Oaxaca y Veracruz (Wright y Aguirre, 2018; Atlas de los pueblos Indígenas de México, 2021).

En Nuevo León se encuentran más de 430 mil personas indígenas de las cuales 82 mil son hablantes de lengua (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI]; 2020) y 352 mil se autoadscriben indígenas (INEGI, 2015). Asimismo, las lenguas indígenas predominantes son: Náhuatl, Huasteco, Zapoteco, Otomí y Mixteco. En la ciudad de Monterrey (capital de Nuevo León) y su área metropolitana se encuentra concentrada gran parte de las personas indígenas migrantes, principalmente en los municipios de Escobedo, Guadalupe, Apodaca y García (Rodríguez et. al, 2021).

Las personas indígenas, en calidad de migrantes, se han adaptado a nuevos paradigmas de identidad modificando sus auto-precepciones a una identidad subjetiva, pues en ella reestructuran su etnicidad a través de la reivindicación en contextos urbanos (Bello, 2004). De tal modo que el reconocimiento de derechos de las personas indígenas en Nuevo León ha comenzado a configurarse en los últimos años, exactamente a partir de la promulgación de la Ley de Derechos de Personas Indígenas de Nuevo León en 2012.

El presente escrito se divide en cuatro apartados. En el apartado introductorio se muestran datos de la población indígena que se han registrado en Nuevo León, a su vez se esbozan distintos conceptos relevantes para la investigación realizada, un marco teórico en el que se aborda el papel de los pueblos indígenas en cuanto a la participación política indígena, consecuentemente una descripción de la Consulta Previa Libre e Informada, y finalmente los diseños institucionales que enmarcan el derecho de consulta en los niveles internacionales, nacionales y locales. En el segundo apartado se hace una descripción esquemática del método a utilizado. En el tercer apartado se detalla el análisis del proceso de implementación de la consulta, así como sus resultados durante el proceso electoral. Por último, en el cuarto apartado se resuelven las conclusiones.

1.1 Participación política indígena

Para Sabucedo (1988) la participación política se considera cualquier tipo de acción realizada que tiene la finalidad de incidir en los asuntos públicos, recurriendo a conductas convencionales (demandadas por el sistema) o no convencionales (ilegales o violentas). La participación política, según Delfino y Zubieta (2010) es entendida como aquel comportamiento de los ciudadanos que busca afectar en las decisiones o acciones de los gobiernos que los dirigen y representan, considerándose un instrumento intencional para lograr fines políticos. Por otro lado, resulta necesario comprender el concepto de participación política como una estandarización emergente de participación ciudadana. Por lo que Sherry Arnstein (1969) manifiesta que esta última implica dar poder a los ciudadanos, entendida como una suerte de redistribución del poder que permite a los ciudadanos olvidados y sin ejercicio de derechos ser incluidos en la toma de decisiones sobre cuestiones que les afectan política y económicamente (Espinosa Seguí, 2011).

De tal manera, Arnstein elabora la escalera de participación ciudadana que muestra los grados de participación que ejercen los ciudadanos. Dentro del primer grupo de escalones, catalogado como “No participación”, se encuentra “Manipulación” y “Terapia”; dentro del segundo grupo de escalones denominado “Participación simbólica”, se encuentra “Informar”, “Consulta” y “Aplacamiento”; y finalmente dentro del tercer grupo denominado “Poder ciudadano”, se encuentran los escalones de “Asociación”, “Poder delegado” y “Control ciudadano” (véase la imagen 1).

Imagen 1. Escalera de participación ciudadana

Fuente. Sherry Arnstein (1965)

Después de abordar de manera general el concepto de participación es menester retomar y evidenciar la escasa representación y participación política que impiden lograr el ejercicio de una ciudadanía deseable. Las desigualdades sociales, económicas y políticas son evidentes y realmente amplias, poniendo en suma desventaja a las personas que poseen ciudadanías diferenciadas y/o minoritarias. González Casanova (1965) corrobora ello con el marginalismo político en México, corazón del marginalismo integral, dado que la estructura política mexicana se concibe con habitantes indígenas que “son marginales a la política, no tienen política, son objetos políticos, [y] parte de la política de los que sí la tienen” (pág. 102).

En cambio, con el paso del tiempo los pueblos y personas indígenas han utilizado estrategias de participación que contrarrestan, en parte, el déficit político y la baja calidad democrática. La construcción de identidades indígenas politizadas es necesaria en el escenario político (Cabrero, 2013), ya que ha fortalecido, relativamente, la participación e injerencia de estos actores en los procesos de toma de decisiones públicas en los que se vieron afectados. Tal fue el caso del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional, organización que se consolidó como un agente real de actividad política (Galindo, 1997). Por tal motivo, la implementación de herramientas que garanticen la participación de las personas indígenas en cuestiones que los afecten directa o indirectamente es necesario y un deber del Estado, sobre todo si de Estados democráticos se anota.

De este modo, la vía política indígena (Martínez, Rodríguez y Leone, 2019) funciona como un canal de organización y gestión de las comunidades que permite la interlocución con actores e instituciones no indígenas. Por ende, es posible la representación en instancias institucionales políticas que se extienden más allá de sus propias comunidades; la negociación de espacios institucionales de participación, incluyéndose los procesos electorales; y la función de cargos públicos con agenda política indígena (Tomaselli, 2016). Empero, consolidar la participación indígena efectiva no es posible sin garantizar la representación política que resulta necesaria como medio ejecutor de demandas de ciudadanía étnica en el marco de la justicia social (Palacio, 2016; Fraser, 2008)

Resulta necesario dilucidar sobre una de las principales herramientas de participación política en materia electoral que ha configurado un valor importante; incluso de la representación política indígena. Tal herramienta responde a la implementación de acciones afirmativas, definida como sinónimo de discriminación positiva que se constituye a través de cuotas étnicas en instituciones y cuerpos representativos del gobierno, para garantizar una participación, en este caso indígena, dentro de los sistemas políticos (Rodíguez Zepeda, 2004). Igualmente, Tubino (2007) postula que las acciones afirmativas son parte de políticas multiculturalistas que generan “equidad de oportunidades en contextos fuertemente discriminatorios y asimétricos” (pág. 91).

1.2 La Consulta Previa como herramienta de participación democrática

Conceptualizar la democracia implica esbozarse escenarios de fricción o sinergia dependientes a distintos supuestos ideológicos para comprenderla de mejor manera. Para Carlo Galli (2013) la democracia “está ligada a muchas tradiciones ideales e institucionales; es política y social; directa y parlamentaria-representativa; individualista y colectivista; en tempestuosa coexistencia con el liberalismo, con el capitalismo, con el Estado y con los partidos” (pág. 31), por lo que no puede ser concebida de forma monosémica. Por otro lado, Habermas (2005) define la democracia como simple “sinónimo de autoorganización política de la sociedad. Resultado de ello es una comprensión de la política polémicamente dirigida contra el aparato estatal” (pág. 10).

De una manera similar, Santamaría Ortiz (2016) define a la consulta previa como una herramienta de mayor nivel democrático que permite a las ciudadanías étnicas, bajo un rol de participantes, exponer sus ideas para consolidar una negociación deliberativa, posibilitando arribar a un consenso. Sin embargo, la consulta previa también puede consentir un bajo nivel de diálogo mediante la utilización de recursos que son remotos a la racionalidad, atropellando los intereses de los pueblos indígenas.

Empero, Wright y Aguirre (2018) expresan que la CPLI “debe ser libre (sin coacción), previa (a la decisión tomada), informada (con información adecuada y en lenguas indígenas) y con la finalidad de obtener el consentimiento de los pueblos y comunidades involucrados”. La calidad de la decisión tomada en un proceso de consulta depende de una variedad de factores que pueden ser determinadas, o no, por los actores involucrados, por ejemplo, la buena fe de las autoridades para implementar las distintas etapas del proceso de consulta en períodos de tiempo considerablemente aceptables, en los cuáles queden fuera coacciones que impidan una correcta información y deliberación de los acuerdos, así como el cumplimiento de los mismos. Por otra parte, adhiriéndose a la concepción de Llanes Salazar (2020), la Consulta también se concibe como la piedra angular del Convenio 169, transformándose en el principal símbolo de movilización indígena en América Latina.

La Consulta Previa ha avenido, imprescindiblemente, como mecanismo de participación ciudadana que contrarresta, de cierta manera, el marginalismo político padecido por las personas indígenas que se encuentran esparcidas en los diferentes Estados del continente. Y a su vez, ha funcionado como herramienta de protección de derechos diferenciados de ciudadanías étnicas.

Esta protección de derechos puede ser alcanzada en el juego de intereses que se permite en la negociación deliberativa de la Consulta Previa, pues se encuentra en ella un espacio de inclusión para la toma de decisiones de las que históricamente habían permanecido excluidos (Schilling-Vacaflor, 2013). La incorporación de procesos deliberativos, en el marco de desarrollo político-social, ha demostrado ser más eficaz que, aquella que solamente muestra la opinión de los expertos.

Sin embargo, la consulta previa significa también un reto para los actores involucrados, pues supeditado en un escenario democrático en el cual diferentes actores (activistas, gubernamentales, comunitarios, académicos, etc.) presentan y defienden una variación de intereses en concomitancia de una diferencia de lengua, de pluralismo cultural y de desigualdad social (Llanes Salazar y Torres-Mazuera, 2017), trayendo procesos de implementación y resultados que posiblemente no se materialicen de forma adecuada.

1.3 Sobre los diseños institucionales de la Consulta Previa Libre e Informada

Reflexionar sobre la protección de los derechos de los pueblos indígenas obliga a remontarse al Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) promulgado en 1957. El primer instrumento internacional en materia de derechos indígenas, pero que no resultaba un gran avance en el reconocimiento positivo de sus derechos, adquiriendo una crítica que versaba en la implementación de políticas integracionistas y segregacionistas que desembocaban en un proceso “etnocida” y de des-indianización” (Llanes Salazar, 2020; Santamaría Ortiz, 2016), proyectando una hipótesis que radicaba en que “los pueblos indígenas y tribales eran sociedades temporarias destinadas a desaparecer con la modernización” (OIT, 2014, citado por Santamaría 2016).

La crítica hecha al Convenio 107 por organismos internacionales indígenas y académicos obligó a re-pensar la protección de derechos desde una perspectiva diferenciada que profesara la libre determinación, el reconocimiento de la multiculturalidad y el impedimento de su extinción. Ello con herramientas inclusivas en los sistemas políticos-sociales que garanticen un ejercicio de derechos libre de discriminación, como lo es la participación directa en la toma de decisiones sobre cuestiones que les afecten directa o indirectamente. Llevando la adopción del Convenio 169 y la Consulta, Previa, Libre e Informada como su estandarte simbólico (Martínez Espinoza, 2015; Rea Granados 2015; Llanes Salazar, 2020).

Aquello trajo la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) en 2007 tras doce años de fuertes negociaciones y debates promovidos por los Estados que postergaban su promulgación debido a la inconformidad que causaba el reconocimiento, por primera vez, de la libre determinación y del consentimiento en las consultas previas. Y aunque la DNUDPI no se considera un instrumento jurídico vinculante, sí renovó dentro de sí las disposiciones encontradas en el Convenio 169 en materia de consulta de forma benéfica (Rodríguez Garavito, 2011; Llanes Salazar, 2020). Sin embargo, hasta 2009 la OIT integró el concepto de consentimiento libre, previo e informado en una nueva edición del manual de aplicación del Convenio 1691.

El punto de eclosión del constitucionalismo multicultural (Van Cott, 2000) mexicano se confeccionó en 1992, a través de la reforma del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en el cual se reconoce jurídicamente a México un país pluricultural debido a la presencia de diversos pueblos indígenas asentados en su territorio. Pero, en 1994 se realiza en Chiapas un levantamiento en armas del Movimiento EZLN mismo que mostraba inconformidad con el gobierno y su manera de hacer política.

Por lo tanto, en 1995 el Gobierno Federal y el EZLN llegaron a una consonancia conjunta en el marco de los Acuerdos de San Andrés que versaba en implementar nuevos marcos jurídicos internacionales y en las entidades federativas. Como consecuencia de ello, en 2002 se reforma el articulo 2º constitucional, profundizando ya no solo en el reconocimiento, sino también en cuestiones de Autoadscripción a la identidad indígena y en el respeto de los derechos colectivos: autonomía y libre determinación; e integrando en ella la obligatoriedad de los gobiernos estatales y municipales, asegurando una participación efectiva de los pueblos indígenas en los planes de desarrollo de cada periodo de gobierno.

Es necesario destacar la carencia de una ley de consulta en el país, sin embargo, en ausencia de ello se mantiene vigente la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), instituto que se desempeña como autoridad del Ejecutivo Federal en asuntos que se relacionen en temáticas de los pueblos indígenas y afromexicanos y de acuerdo con su artículo 2º se encarga de:

“definir, normar, diseñar, establecer, ejecutar, orientar, coordinar, promover, dar seguimiento y evaluar las políticas, programas, proyectos, estrategias y acciones públicas, para garantizar el ejercicio y la implementación de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, así como su desarrollo integral y sostenible y el fortalecimiento de sus culturas e identidades, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los instrumentos jurídicos internacionales de los que el país es parte” (art. 2º)

Por otra parte, se encuentra imperante una debilidad jurídica en materia de consulta que afecta a su vez en las entidades federativas de México, dado que de 32 entidades solo en Durango y San Luis se encuentra una Ley de Consulta (Wright et. al, 2018). Asimismo, Nuevo León entra en una categoría intermedia de reconocimiento del derecho de consulta, pues cuenta con una Ley de Derechos de las Personas Indígenas y Afromexicanas de Nuevo León en el cual se reconoce este derecho en su artículo 28, que estipula:

Los indígenas y afromexicanos tienen derecho a la consulta en titularidad colectiva, por lo que deben ser consultados sobre las acciones y medidas que tomen el Estado y/o los Municipios que puedan afectarles positiva o negativamente en sus derechos colectivos.

El Estado y los Municipios deberán consultar a los indígenas y afromexicanos en la elaboración del Plan Estatal y Planes Municipales de Desarrollo, mediante procedimientos apropiados, de buena fe y en particular a través de organizaciones representativas, y en lo procedente y viable a incorporar las propuestas que realicen (Artículo 28 de la Ley de Derechos de Personas Indígenas y Afromexicanas)

Esto ha permitido la implementación de 2 consultas hechas a la población indígena en el Estado de Nuevo León. La primera implementada en 2011 para la elaboración de la, antes denominada, Ley de Derechos de Personas Indígenas de Nuevo León; y la segunda para la Elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, del entonces candidato a gubernatura Jaime Rodríguez Calderón (Wright y Aguirre, 2018). Cabe destacar que en febrero de 2020 se reformó la Ley de Derechos de Personas Indígenas en Nuevo León en su denominación y algunos artículos que esta contenía. Por lo que, en julio de 2021, se dictó sentencia en el Tribunal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por motivo de acción inconstitucional de los poderes legislativos y ejecutivos que no realizaron una consulta para esta reforma en la Ley.

Método

En el presente estudio se tiene cómo objetivo general:

Analizar los resultados de implementación de la “Consulta Indígena Nuevo León” ejecutada en 2020 por la Comisión Estatal Electoral.

Asimismo, los objetivos específico son los siguientes:

Por lo tanto, la pregunta rectora del presente estudio es: ¿cuáles fueron los resultados de implementación de la Consulta Indígena Nuevo León 2020?

La presente investigación se realiza desde un enfoque cualitativo con la aplicación del método descriptivo de trabajo etnográfico. El equipo de investigación estuvo compuesto por las alumnas Lynn Sai Colunga y Kate del Rosario Rodríguez, quienes se encontraban cursando una estancia de investigación para obtener el título de grado. El equipo, a su vez, fue encabezado por el Dr. Víctor Néstor Aguirre, líder del Cuerpo Académico “Participación Ciudadana y Derechos Humanos de las Minorías” de la Universidad Autónoma de Nuevo León.

Dicho equipo se mantuvo presente durante los foros de consulta en calidad de observadores virtuales, pues por motivo de la pandemia de COVID-19 estos se realizaron en una plataforma virtual, misma que fue grabada y compartida al público en general desde las cuentas de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León (CEENL). También se realizó una revisión de documentos de los acuerdos vinculantes de la Comisión Estatal Electoral que fueron resultantes del proceso de consulta.

Tabla 1. Descripción de las categorías de análisis

Composición de variable dependiente

Variable

Descripción
  1. Resultados de implementación
  • Relativa a la Consulta Indígena Nuevo León implementada en 2020 por la Comisión Estatal Electoral con motivo de las elecciones locales 2021

Composición de variables independientes

Variables

Indicadores
  1. Grado de participación
  • Diálogo constante entre las autoridades.
  • Involucramiento de representantes legítimos de todas las comunidades afectadas.
  • Consideración para las diferencias sociales, lingüísticas y culturales.
  • La búsqueda del consentimiento de las comunidades consultadas.
  1. Calidad de la decisión tomada
  • La buena fe.
  • La anterioridad de la consulta a la medida tomada.
  • La implementación de los acuerdos
  • Análisis de los resultados

Fuente. Elaboración propia a partir de Wright y Aguirre, 2018; Schilling-Vacaflor, 2012

Dado que la presente investigación es de tipo cualitativa se permite que las variables e indicadores ya planteados ofrezcan una guía de categorías que facilitan el análisis del proceso de consulta pendiente a analizar con esta misma metodología. Cabe destacar que el presente estudio figura como una continuación del artículo de Wright y Aguirre (2018), en el cual se analizan los procesos de consulta que ya se han implementado en Nuevo León.

Análisis

La consulta previa, libre e informada implementada por la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León (CEENL) en 2020 tuvo como nomenclatura Consulta Indígena, con el principal objetivo implementar acciones afirmativas en el proceso electoral 2021 que se llevaría a cabo en el Estado, por lo que se abriría un canal de participación y representación político electoral de la población indígena asentada en la entidad, logrando visibilizar sus demandas de ciudadanía étnica y su posicionamiento, temporalmente, en la agenda pública.

Cabe destacar que el proceso de consulta no fue iniciativa de las organizaciones civiles indígenas ni del gobierno estatal en turno, y tampoco de los partidos políticos, sino de la CEENL, autoridad electoral autónoma que se encarga de dirigir los procesos electorales en la entidad. Además, es importante aclarar que previo a la Consulta Indígena no se mostraban síntomas de representación y participación política indígena que estuvieran posicionados temáticamente en la agenda social, gubernamental y/o política. Las convocatorias de acciones afirmativas en el proceso electoral también fueron dirigidas a jóvenes y personas con discapacidad, procesos que se llevaron a cabo de manera diferenciada entre sí.

Los actores involucrados en el proceso de consulta se determinaron en el Protocolo de Consulta, publicado en julio de 2020, en el cual el Consejo General de la Comisión Estatal Electoral se sitúa como Autoridad Responsable; las comunidades indígenas asentadas en la entidad, pertenecientes a los pueblos Nahua, Huasteco, Zapateco, Mixteco, Otomí y otros obtenían el rol de Sujeto Titular del Derecho a la Consulta; la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) como Órgano Garante; y las personas que asistían a titulo personal o en representación de organizaciones pro-indígenas, participaban en calidad de Observadores. En el protocolo también se estipulaba que la consulta sería implementada en 5 etapas: a) Etapa de acuerdos previos, b) Etapa informativa, c) Etapa deliberativa, d) Etapa de consulta y e) Etapa de seguimiento de acuerdos.

La implementación de la Consulta acordó hacerse, por los actores involucrados, en una modalidad virtual, a través de herramientas tecnológicas, debido a la pandemia de COVID-19 que se atravesaba en 2020. A su vez, también se acordó que las instalaciones de la CEENL serían sede con herramientas tecnológicas que permitieran la participación efectiva de las personas indígenas que carecieran de ellas. También, se acordó traducir el sitio web de la Consulta Indígena Nuevo León en las lenguas predominantes de la entidad. La comunicación entre estos actores logró concertar las fechas de los foros de consulta que serían realizados 25, 29 y 30 de agosto, así como 3 y 4 de septiembre.

A continuación, se presenta la asistencia a los foros de consulta por parte de los actores involucrados, véase la tabla 2. En esta se describe la cantidad de participantes en cada uno de los foros, sin embargo, es necesario mencionar que aunque se muestra una totalidad de 119 participantes, una gran parte de estos se mantuvo presente en repetidas ocasiones durante el desarrollo de los 5 foros. Entre los participantes activos se encontraban representantes de las organizaciones Artesanos Indígenas de Nuevo León, Consejo Indígena de Nuevo León, Departamento de Educación Indígena, Escuela Casa del Árbol, Federación de Estudiantes Indígenas de la UANL, Fondo Regional de Pueblos Indígenas en Nuevo León, A.C.; Mazahuas de Arboledas de San Bernabé, Procuración de Justicia Étnica, A.C.; Red de Mujeres Migrantes de Nuevo León, A.C.; Universidad Lux; Xipaki, Zihuakali, Casa de las Mujeres Indígenas, A.C.; Zihuame Mochilla, A.C.

Por otra parte, entre los participantes en calidad de observadores se encontraban Alianza Cívica; AEPI, Asociación Estudiantil por los Pueblos Indígenas del ITESM, Colectivo Identidad Migrante y Derechos Humanos, Federación de Estudiantes Indígenas de la UANL; Movimiento por la Igualdad Nuevo León; Philos, A.C.; Universidad Autónoma de Nuevo León; y Universidad de Monterrey. Además, se estima que durante la Consulta Indígena no se encuentra representante alguno del gobierno estatal en turno, según los acuerdos y registros publicados.

Tabla 2. Asistencia a los foros de Consulta Indígena

Foro

Participantes

Observadoras y Observadores

Total

25 de agosto

11

4

15

29 de agosto

28

4

32

30 de agosto

15

6

21

3 de septiembre

20

6

26

4 de septiembre

21

4

25

Total

95

24

119

Fuente. Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, 2020

El lanzamiento de la Convocatoria, el 31 de julio de 2020, fue abierto y dirigido a las colectividades asentadas y autoadscritas indígenas del Estado. La CEE invitó a aquellas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), registradas en el directorio de organizaciones indígenas del Estado. Sin embargo, la participación de las mismas y demás personas que no fueran pertenecientes a alguna organización se encontraba sujeto a su voluntad para participar en los Foros de Consulta. Dentro de la Convocatoria se mencionaba sobre la presencia de intérpretes traductores del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI) en cada Foro, aunque también podrían interpretar y traducir los participantes si así lo quisieran. Por otra parte, los ejes temáticos a abordar durante cada uno de los Foros de Consulta fueron:

Para dar inicio a los Foros de Consulta se daba lectura a un eje temático para proceder a brindar información sobre este, finalizando ello se comenzaba con la etapa deliberativa en la cual las personas indígenas hacían aportaciones, reflexiones y recomendaciones que fueran relativas al eje temático en cuestión. Al terminar se comenzaba con un nuevo eje para realizar nuevamente las etapas informativa y deliberativa. De modo que los 4 ejes temáticos se abordaban en cada Foro. La finalización de estos 5 Foros llevó a la instalación de la Comisión de Seguimiento el 7 de septiembre, la cual estaba integrada por los Representantes de cada uno de los Foros de Consulta que fueron designados a través de un proceso de votación que se realizaba al finalizar determinado Foro, dando como resultado 3 mujeres y 2 hombres. La comisión de Seguimiento tenía por objetivo dar continuidad a las recomendaciones y reflexiones establecidas en los Foros de Consulta. Aquella Comisión se compuso de un Consejero Electoral, un representante del Órgano Garante y uno del Órgano Técnico. Finalmente, el resultado general para cada uno de los Foros de consulta se determinó de la siguiente manera:

Tabla 3. Síntesis general de los Foros de Consulta

Eje temático

Recomendaciones de la población indígena

Representación político-electoral de personas indígenas en las elecciones municipales y de diputaciones locales

1. Que se garantice la representación política de la población indígena en los ayuntamientos y Congreso del estado de Nuevo León.

2. Que la o el candidato que los represente sea una persona indígena, hablante de una lengua originaria, y que conozca sobre las necesidades de las comunidades indígenas.

3. Que se brinden espacios de representación política según los porcentajes de población indígena en el estado de Nuevo León.

4. Que se fomente la participación política entre las y los jóvenes y adultos mayores indígenas.

5. Que se contemple la revocación de mandato para las y los ciudadanos de la población indígena en cargos de elección popular

Candidaturas independientes indígenas a cargos de elección popular

1. Que se implementen requisitos flexibles para el registro de candidatas y candidatos independientes indígenas.

2. Que pueda haber representación político-electoral en el estado de Nuevo León mediante la figura de candidaturas independientes indígenas.

3. Que se capacite a las comunidades indígenas sobre la figura de candidatura independiente indígena para contar con las herramientas necesarias para poder registrar candidatas y candidatos.

4. Que el proceso de selección para las candidaturas independientes indígenas sea realizado y respaldado por la comunidad indígena para que dicha comunidad pueda elegir a la o el candidato más idóneo.

Principio de igualdad de género para garantizar la participación de las mujeres indígenas en Nuevo León.

1. Que se sensibilice a los partidos políticos, instituciones de gobierno y a la población en general sobre temas de igualdad de género, además, que se realicen actividades con perspectiva de género.

2. Que se garantice la participación y representación política de las mujeres indígenas, así como, la paridad de género.

3. Que no se contemple el nivel de estudios en las candidaturas de las mujeres indígenas.

4. Que se trabaje en evitar prácticas y/o costumbres que violen derechos humanos.

Otras medidas y acciones que permitan la participación política de las personas indígenas residentes en Nuevo León, con relación a las autoridades públicas del Estado y de los ayuntamientos

1. Que se incluya a las personas indígenas en la creación de políticas públicas en temas de salud, cultura y política.

2. Que se promuevan los derechos político-electorales, así como fomentar la participación ciudadana entre las comunidades indígenas, a través de medios más convencionales, como talleres y cursos de capacitación, además de los electrónicos.

3. Que la Comisión Estatal Electoral implemente una Comisión de Participación Ciudadana entre la población indígena del estado de Nuevo León.

4 Que se fomente la participación de la población indígena a través de una campaña de concientización entre esta población, promoviendo el valor e importancia que representan su cultura y tradiciones.

5. Que la información que se brinde a la población indígena sea traducida en las lenguas originarias para lograr una comprensión efectiva.

6. Que se tome en cuenta la cultura, usos y costumbres de las comunidades indígenas para integrar una perspectiva de cosmovisión.

7. Que se tomen medidas para contrarrestar las actitudes machistas que persisten en las comunidades.

8. Que se incluya a los adultos mayores indígenas en la toma de decisiones del ámbito político, cultural y social.

9. Que se contemple un mecanismo de autoadscripción calificada para poder ser candidatas y candidatos indígenas a cargos de elección popular.

10. Privilegiar las formas de participación ciudadana propiamente indígenas

Fuente. Elaboración propia a partir de la CEE (10 de septiembre de 2020).

Cabe destacar que el punto 5 del eje temático “Representación político-electoral de personas indígenas en las elecciones municipales y de diputaciones locales” y el punto 9 y 10 del eje temático “Otras medidas y acciones que permitan la participación política de las personas indígenas residentes en Nuevo León, con relación a las autoridades publicas del Estado y de los ayuntamientos” fueron agregados por la Representantes de los Foros de Consulta durante la Comisión de Seguimiento ya que los consideraban como observaciones importantes que habían sido mencionadas en los Foros y no habían sido agregadas en la síntesis general.

El 21 de septiembre la CEENL determinó, a través del acuerdo CEE/CG/33/2020, a qué autoridad le competía analizar e implementar aquellas recomendaciones, consideradas pertinentes, de la población indígena del Estado durante los Foros de Consulta. Tal acuerdo fue remitido a las autoridades Legislativa y Ejecutiva del nivel estatal, aunque sin carácter vinculatorio; y al Consejo General de la CEENL para su implementación, obsérvese la tabla 4.

Tabla 4. Recomendaciones a las autoridades competente

en el marco de la Consulta Indígena 2020

Autoridad competente

Recomendaciones

H. Congreso del Estado
  • Lo relativo a contemplar la revocación de mandato para las y los ciudadanos de la población indígena en cargos de elección popular.
  • Lo relativo a la implementación de representación político-electoral en el Estado de Nuevo León bajo figuras de candidaturas independientes, así como el establecimiento de requisitos para el registro de las mismas, dejando a criterio de las comunidades indígenas la elección del perfil idóneo para ser propuesto.
  • Lo correspondiente en la inclusión de las personas indígenas en la creación de políticas públicas en temas de salud, cultura y política, e incluir en sus lenguas originarias la información que sea generada en materia político-electoral, para que ellos logren una comprensión efectiva y se genere su inclusión.

Ejecutivo y Ayuntamientos
  • Inclusión a las personas indígenas en las políticas públicas en temas de salud, cultura y política.
  • Fomentar la participación de la población indígena a través de una campaña de concientización entre esta población, promoviendo el valor e importancia que representan su cultura y tradiciones.
  • La información que se brinde a la población indígena sea traducida en las lenguas originarias para lograr una mayor comprensión efectiva.
  • Se tome en cuenta la cultura, usos y costumbres de las comunidades indígenas para integrar una perspectiva de cosmovisión.
  • Se tomen medidas para contrarrestar actitudes machistas que persisten en las comunidades
  • Se incluya a los adultos mayores indígenas en la toma de decisiones del ámbito político, cultural y social.

Comisión Estatal Electoral
  • Fomentar la participación política entre las y los jóvenes y adultos mayores indígenas.
  • Realizar capacitaciones a las personas indígenas, en donde se explique cuál es la figura y los requisitos mínimos necesarios para acceder a la misma.
  • Sensibilizar a los partidos políticos, instituciones de gobierno y población en general sobre temas de igualdad de género, realizando actividades con perspectiva de género, que eviten que estas realicen prácticas que violen los derechos humanos de las personas indígenas
  • Promover los derechos político-electorales, la participación ciudadana en las comunidades indígenas, así como privilegiar las formas propias de participación de las personas indígenas en Nuevo León.

Fuente. Elaboración propia a partir de la CEENL (Acuerdo CEE/CG/33/2020)

Así mismo, la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, mediante el acuerdo CEE/CG/36/2020, resuelve la implementación de acciones afirmativas en 4 puntos:

Inconforme con los resultados que serían aplicables en la próxima contienda electoral, específicamente en el primer punto, el ciudadano Galileo Hernández presentó una impugnación frente al Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León, argumentando que el acuerdo CEE/CG/36/2020 carecía de fundamentación y motivo, logrando así su revocación. Por lo tanto, la CEENL estableció nuevas disposiciones en el acuerdo CEE/CG/59/2020 en el que se estipulaba que las acciones afirmativas serían aplicadas en los ayuntamientos de 7 municipio que pertenecían a Apodaca, García, Ciénega de Flores, General Escobedo, General Zuazua, Guadalupe y Pesquería para una postulación indígena. Excepto en General Escobedo y García que le correspondían 2 postulaciones por partido político debido a la mayor cantidad de población indígena que allí radica.

A manera de profundizar más en el análisis de resultados de la Consulta Indígena 2020, se solicitó a la Comisión Estatal Electoral del Estado de Nuevo León, a través de la plataforma de transparencia INFOMEX-NL, información sobre las postulaciones de candidaturas indígenas por partidos políticos, de acuerdo con los municipios y distritos en los que competían por un cargo de elección popular (obsérvese la tabla 5). Obteniendo resultados en los que se entrevé la implementación de resultados de la Consulta Indígena en el proceso electoral 2021 por la CEENL.

Tabla 5. Personas indígenas registradas en candidaturas para diputaciones locales del Proceso Electoral 2021 en Nuevo León

Partido/Coalición

Distrito

Municipio

C. propietaria

C. suplente

Partido Acción Nacional (PAN)

Distrito 1

Monterrey

Gema Villalobos Ante

Lourdes Baltazar Encarnación

Movimiento Ciudadano (MC)

Distrito 1

Monterrey

Galileo Hernández Reyes

Javier Hernández González

Partido Verde Ecologista De México (PV)

Distrito 6

Monterrey

Luis Alberto Cruz Flores

Francisco Aguilar Cortés

Redes Sociales Progresistas (RSP)

Distrito 7

Apodaca

Miriam Lucerito Martínez Sepúlveda

Gabriela Hernández Pérez

Fuerza por México (FM)

Distrito 8

Monterrey

Jessica Aurorita Arredondo Jiménez

Erika Elizabeth Álvarez Jiménez

Coalición “Va Fuerte por Nuevo León”

Partido Revolucionario Institucional (PRI)

Partido de la Revolución Democrática (PRD)

Distrito 9

San Nicolás de los Garza

Mireya Vera García

Patricia Bautista Bautista

Partido Encuentro Solidario (PES)

Distrito 17

Gral. Escobedo

José Ángel Montes Blanco

César Ulises Sauceda Castillo

Partido del Trabajo (PT)

Distrito 19

Santa Catarina

Juan Augusto Castillejo Ramírez

Patricio Hernández González

MORENA

Distrito 19

Santa Catarina

Mario Alejandro Soto Esquer

Francisco del Bosque Ramos

Partido Nueva Alianza (PANAL)

Distrito 21

Sabinas Hidalgo

Carlos Ramiro Reyes C.

Gerardo Pascual Ramón

Fuente. Elaboración propia a partir de Rodríguez et al. (2021 en prensa)

En cuanto a las candidaturas de ayuntamientos, no hubo ninguno por el cargo de presidente municipal, solamente a 57 candidaturas a regidurías en los 7 municipios ya mencionados (véase la tabla 6). Las candidaturas propietarias a regidurías fueron designadas a 32 mujeres y 25 hombres.

Tabla 6. Personas indígenas registradas en candidaturas a regidurías de los ayuntamientos durante el proceso electoral 2021 en Nuevo León

Municipio

Número de candidaturas a regidurías

Partidos / Coalición

Apodaca

7

PAN (1); MC (1); PES (1); FM (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1)

García

9

PAN (1); MC (1); PES (1); FM (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1); C. Independientes (2)

Ciénega de Flores

6

PAN (1); MC (1); FM (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1)

General Escobedo

12

PAN (2); MC (2); FM (2); RSP (2); MORENA (2); Va Fuerte por Nuevo León (2)

General Zuazua

7

PAN (1); MC (1); PES (1); FM (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1)

Guadalupe

7

PAN (1); MC (1); PES (1); FM (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1)

Pesquería

5

PAN (1); MC (1); RSP (1); MORENA (1); Va Fuerte por Nuevo León (1)

Fuente. Elaboración propia a partir de los datos solicitados a la CEE (mayo de 2021)

Conclusiones

La consulta previa, libre e informada, denominada como “Consulta Indígena” e implementada en 2020 por la Comisión Estatal Electoral delineó la base de un marco deliberativo que coadyuvó a la reivindicación de demandas, a través de la coyuntura política que se vislumbraba y simbolizaba esta consulta. Las acciones afirmativas implementadas en el proceso electoral 2021, resultantes de la Consulta Indígena, fortaleció la vía política indígena en Nuevo León, posicionando en las agendas públicas la participación política de las comunidades indígenas asentadas. La consulta en el caso de Nuevo León comprobó ser una herramienta de participación democrática, entendiendo por este concepto “una lucha, no por la simple inclusión, sino por la inclusión según el concepto moderno de igual justicia” (Galli, 2013, pág. 70).

Cabe destacar que en Nuevo León se tienen pocos registros de consultas implementadas a la población indígena de la entidad, y mucho menos de consultas previas, libres e informadas como lo dictan los instrumentos internacionales. Por lo tanto, se infiere que la “Consulta Indígena 2020” es la más apegada, hasta ahora, a los diseños institucionales internacionales y locales. Sin embargo, más que el simple proceso de implementación, conocer los resultados de la consulta son el propósito de esta investigación.

Para responder a los objetivos específicos del presente estudio se tomarán a consideración los indicadores. La descripción del proceso de implementación de la consulta permite identificar, en el marco del grado de participación, el diálogo constante entre las distintas autoridades (Autoridad responsable, Órgano técnico y Órgano garante) y los sujetos de derecho a la consulta (las colectividades asentadas en el Estado de Nuevo León) dese su planeación hasta su finalización con la Comisión de Seguimiento de acuerdos. A su vez, la presencia de interpretes traductores de una institución autónoma aseguró que toda decisión tomada sea comprendida por todos los participantes sin distinción.

El consentimiento pleno de la población indígena podría ponerse en duda si se retoma, en un primer momento, la impugnación del acuerdo CEE/CG/36/2020 debido a la inconformidad de la población indígena con la cantidad de municipios en los que serían aplicadas las acciones afirmativas. Puesto que, para resolver aquella insatisfacción, las colectividades indígenas recurrieron a una instancia del Tribunal Electoral del Estado que obligó a la CEENL a resolver, con base en fundamentación y motivo, los municipios en los que serían aplicadas estas acciones para la contienda electoral 2021.

Retomando la escalera de participación ciudadana de Sherry Arnstein (1965) se deduce que en la Consulta Previa Libre e Informada implementada en Nuevo León en el 2020 tuvo un nivel de participación situado en el de “asociación”, perteneciente al escalón 6 y dentro de la categoría de Poder Ciudadano. Este responde a que los ciudadanos consultados en el marco de la Consulta Indígena tienen la posibilidad de negociar proyectos con los poseedores del poder, a través de la implementación de comisiones de planteamiento que dan seguimiento a los acuerdos. Aunque, por razones relacionadas a la falta de una ley de consulta a nivel nacional y estatal, además de la implementación de acciones afirmativas temporales en el proceso electoral 2021, es imposible determinar la consolidación de Poder Ciudadano pleno de las personas indígenas en el Estado.

Al analizar la implementación de la consulta y sus resultados se concluye que la buena fe de las autoridades responsables estuvo presente, pues no se identificó la presencia de coacción o de poderes asimétricos que influyeran durante el proceso de implementación, logrando llegar a un acuerdo entre las partes. Por lo que la calidad de la decisión tomada se infiere en buena medida, pues dentro del tiempo en el que se llevó a cabo la consulta se pudieron desarrollar favorablemente cada una de sus etapas.

Por otra parte, a falta de respuesta en cuanto a las recomendaciones hechas a los poderes Legislativo y Ejecutivo se cae en la suposición de que los ciudadanos se encuentran en el peldaño de “apaciguamiento” dentro de la categoría de Simbolismo. En este, se permiten a los ciudadanos participar en los procesos de consulta, pero finalmente no influyen en la toma de decisiones, además de no recibir la información necesaria relacionada a estas autoridades en cuanto a sus recomendaciones. Planteado de otra manera, el proceso de consulta obtuvo una bifurcación interesante, una dirigida a la CEE y el proceso electoral 2021 que obtuvo resultados satisfactorios; y otra a dirigida a las autoridades estatales y basada en recomendaciones que no terminan, ni inician, por consolidarse

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