Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche"
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia
Maracaibo, Venezuela
Esta publicación cientíca en formato digital es continuidad de la revista impresa
ISSN-Versión Impresa 0798-1406 / ISSN-Versión on line 2542-3185Depósito legal pp
197402ZU34
ppi 201502ZU4645
Vol.41 N° 77
Abril
Junio
2023
ISSN 0798- 1406 ~ De pó si to le gal pp 198502ZU132
Cues tio nes Po lí ti cas
La re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas, es una pu bli ca ción aus pi cia da por el Ins ti tu to
de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co “Dr. Hum ber to J. La Ro che” (IEPDP) de la Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas de la Uni ver si dad del Zu lia.
En tre sus ob je ti vos fi gu ran: con tri buir con el pro gre so cien tí fi co de las Cien cias
Hu ma nas y So cia les, a tra vés de la di vul ga ción de los re sul ta dos lo gra dos por sus in ves-
ti ga do res; es ti mu lar la in ves ti ga ción en es tas áreas del sa ber; y pro pi ciar la pre sen ta-
ción, dis cu sión y con fron ta ción de las ideas y avan ces cien tí fi cos con com pro mi so so cial.
Cues tio nes Po lí ti cas apa re ce dos ve ces al año y pu bli ca tra ba jos ori gi na les con
avan ces o re sul ta dos de in ves ti ga ción en las áreas de Cien cia Po lí ti ca y De re cho Pú bli-
co, los cua les son so me ti dos a la con si de ra ción de ár bi tros ca li fi ca dos.
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Bi blio gra fía, en el Cen tro La ti no ame ri ca no para el De sa rrol lo (CLAD), en Bi blio-
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Po li ti cal Scien ce, Re vencyt, His pa nic Ame ri can Pe rio di cals In dex/HAPI), Ul ri ch’s
Pe rio di cals Di rec tory, EBS CO. Se en cuen tra acre di ta da al Re gis tro de Pu bli ca cio-
nes Cien tí fi cas y Tec no ló gi cas Ve ne zo la nas del FO NA CIT, La tin dex.
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M. C
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Co mi té Edi tor
Eduviges Morales Villalobos
Fabiola Tavares Duarte
Ma ría Eu ge nia Soto Hernández
Nila Leal González
Carmen Pérez Baralt
Co mi té Ase sor
Pedro Bracho Grand
J. M. Del ga do Ocan do
José Ce rra da
Ri car do Com bel las
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Die ter Nohlen
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Go ran Ther born
Frie drich Welsch
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Joan López Urdaneta y Nil da Ma rín
Re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas. Av. Gua ji ra. Uni ver si dad del Zu lia. Nú cleo Hu ma nís ti co. Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas. Ins ti tu to de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co
“Dr. Hum ber to J. La Ro che”. Ma ra cai bo, Ve ne zue la. E- mail: cues tio nes po li ti cas@gmail.
com ~ loi chi ri nos por til lo@gmail.com. Te le fax: 58- 0261- 4127018.
Vol. 41, Nº 77 (2023), 549-568
IEPDP-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas - LUZ
Población adulta mayor en la agenda de
políticas de Ecuador: Una aproximación
desde el neoinstitucionalismo
DOI: https://doi.org/10.46398/cuestpol.4177.37
Norma Paola Floril Anangonó *
Resumen
Los retos de la transición demográca exigen acciones
de Estado urgentes que recojan las necesidades y demandas
ciudadanas de la población de 65 años y más. En este artículo se
aborda la inserción de los problemas de la población adulta mayor
en la agenda de políticas del Estado ecuatoriano. A tal efecto,
se sigue una orientación cualitativa, bajo el marco teórico del
neoinstitucionalismo. Para el análisis se hizo un recorrido de la
trayectoria de la acción estatal en la historia reciente de la nación,
en la que se identican tres grandes facetas de la agenda: mínima
inserción temprana, apertura neoliberal y de reconocimiento de derechos.
La principal conclusión es que se trata de una agenda simbólica, afectada
por una suerte de edadismo institucional, que coloca la problemática de
las personas adultas mayores en una posición periférica en la política
ecuatoriana, a pesar de la gran plataforma normativa con que cuenta el país
y de un discurso gubernamental de amplio reconocimiento de este colectivo.
Palabras clave: agenda pública; adultos mayores; política social;
neoinstitucionalismo en Ecuador; reconocimiento de
derechos.
* Doctoranda en Ciencias Sociales - Universidad de Salamanca. ORCID ID: https://orcid.org/0000-
0002-3070-4418
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Norma Paola Floril Anangonó
Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
neoinstitucionalismo
Older people into the Ecuadorian policy agenda: A
review from new institutionalism
Abstract
The challenges of the demographic transition require urgent State
actions that meet the needs and demands of the population aged 65 and
over. This article addresses the insertion of the problems of the older adult
population in the policy agenda of the Ecuadorian State. For this purpose,
a qualitative orientation is followed, under the theoretical framework of
neoinstitutionalism. For the analysis, a review was made of the trajectory of
state action in the recent history of the nation, in which three major facets of
the agenda were identied: minimal early insertion, neoliberal opening and
recognition of rights. The main conclusion is that it is a symbolic agenda,
aected by a sort of institutional ageism, which places the problems of the
elderly in a peripheral position in Ecuadorian politics, despite the great
normative platform that the country has and a governmental discourse of
broad recognition of this group.
Keywords: public agenda; older adults; social policy; neoinstitutionalism
in Ecuador; recognition of rights.
Introducción
Los cambios demográcos que genera la transición a la vejez y los
retos que ello supone para los respectivos estados han despertado muchos
espacios de discusión pública y académica (Aranco et al., 2018; Osorio
et al., 2018; Vila y Moya, 2021), dado el creciente número de personas
mayores en las diversas regiones del mundo que demandan más servicios
con características especícas. Uno de los puntos de debate se centra en
la capacidad o interés con que el sistema público ha asumido (o no) en su
agenda esas demandas, históricamente asignadas a la familia (Cohen y
Benvenisti, 2020; Gonzálvez et al., 2020).
Aunque América Latina goza de un alto porcentaje de población
joven, poco a poco se ha sumado a esa discusión, debido al progresivo
envejecimiento poblacional que muestran los datos regionales. De acuerdo
con las proyecciones disponibles, para el año 2050 el grupo de personas
mayores representará aproximadamente el 22% de la población de la
región, que hoy se ubica en alrededor del 12% (Naciones Unidas, 2019;
Comisión Económica para América Latina y El Caribe - CEPAL, 2009).
Lo preocupante de ese nuevo contexto demográco es la difícil situación
socioeconómica que experimentan muchas personas de 65 años y más,
especialmente en América Latina. En esta región, aproximadamente, el
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20% de la población mayor vive en situación de pobreza y extrema pobreza,
mientras que un cuarto de ella no tiene acceso a ningún tipo de pensión
(CEPAL, 2021).
El peso de esa problemática, sumado a la presión social (local e
internacional), han sido el motor que ha impulsado la implementación de
políticas públicas (Ashiri et al., 2022; Barrios et al., 2018). Sin embargo, en
la práctica, el sistema político no es capaz de recoger todas las necesidades
del colectivo de personas mayores, no solo porque los recursos son escasos,
sino porque la arena política es un escenario de lucha y dominio entre
actores (Ostrom, 2011).
Además, para el Estado es difícil procesar todos los requerimientos
sociales porque existen unas condiciones institucionales que favorecen
o dicultan la participación, las interacciones y acciones públicas (Búa
y Escobar, 2018). En esa lucha, no todos los temas de discusión llegan a
convertirse en un problema público que amerite entrar en la agenda estatal.
Los adultos mayores en Ecuador tienen muchas demandas sociales que
requieren ser abordadas a partir de políticas, pero efectivamente no todos
los temas han entrado en la lista de gestión estatal. Bajo ese contexto,
en este artículo se propone identicar cómo se insertan los problemas
de la población adulta mayor (PAM) en la agenda de políticas del Estado
ecuatoriano y qué características tiene esa agenda. Para el efecto se recurre
al neoinstitucionalismo y el modelo de dependencia de la trayectoria (path
dependence), como un esfuerzo para generar un aporte a la literatura
existente y al debate sobre el análisis de las políticas sociales.
Para el neoinstitucionalismo, son las instituciones las que moldean
el orden social, establecen reglas, visiones, representaciones o valores
que constriñen las decisiones de los actores (Ostrom, 2011; Peters, 2019;
Mahlmeister, 2021). Enfoque que permite un mejor acercamiento al análisis
de las políticas para adultos mayores, pues la realidad ecuatoriana muestra
que los mecanismos de intervención responden a las interpretaciones
construidas desde la perspectiva estatal. De allí que, el análisis permitió
determinar que, desde inicios del siglo XX, el Estado ecuatoriano ha
implementado diversas acciones en el marco de políticas públicas acordes
a las visiones institucionales a las que los actores y beneciarios han tenido
que adecuarse.
Los datos nos llevan a concluir que, a pesar de los avances, la agenda
en cuestión es bastante simbólica, con una amplia declaración de buenas
intenciones y una presencia operativa inestable y débil, afectada por una
suerte de edadismo institucional. Término utilizado para denominar al
conjunto de: “Reglas, políticas o prácticas de las instituciones que perjudican
sistemáticamente a las personas en razón de su edad” (Organización
Mundial de la Salud, 2021: s/p).
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Norma Paola Floril Anangonó
Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
neoinstitucionalismo
Además, la agenda para la PAM tiene unas características diferentes a
lo largo de la historia del país, que pueden interpretarse a través de tres
grandes facetas que siguen una trayectoria dependiente de ciertos eventos
de la historia ecuatoriana. Ese ejercicio permitió identicar una agenda
mínima en una fase de inserción temprana, otra; en un escenario de
apertura neoliberal y una tercera en un periodo de amplio reconocimiento
de derechos, pero débil gestión de las demandas de las personas mayores.
En cada una de esas facetas ha ocurrido un evento que ha congurado la
agenda actual.
1. Políticas públicas para la población adulta mayor y su análisis
En un escenario multidimensional de gestión pública encontramos a
las políticas para adultos mayores, entendidas como aquellas: “Acciones
organizadas por el Estado frente a las consecuencias sociales, económicas
y culturales del envejecimiento poblacional e individual” (CEPAL, 2004:
59). Mediante estas políticas se busca generar resultados tendientes al
logro de un mayor nivel de bienestar y autorrealización de la PAM, así
como optimizar las oportunidades en materia de salud, participación y,
seguridad, a través de lo que ha sido conceptualizado como: envejecimiento
activo (Amira y Tur-Sinai, 2018; Barbarella et al., 2022).
Las políticas para adultos mayores se circunscriben dentro del amplio
ámbito de las políticas sociales y tienen entre sus grandes desafíos la
implementación de acciones que sean capaces de reconocer a las personas
de ese grupo poblacional como sujetos sociales con derechos, con una gran
heterogeneidad, que reclaman un tratamiento particular acorde con su
edad (Barbarella et al., 2022).
Los marcos de análisis e interpretación de las políticas para adultos
mayores o de cualquier tipología son diversos y en palabras de Parsons
(2007), constituyen las herramientas del aprendiz, los modos de
organización del proceso de estudio. Esas herramientas se han mejorado
paulatinamente gracias al aporte de los diferentes teóricos, proporcionando
un amplio rango de modelos, teorías y enfoques.
En resumen, se puede citar a los enfoques racionalistas, cognitivistas
o institucionalistas, que se disputan el primer lugar de referencia en la
disciplina de las políticas públicas (Fontaine, 2015; Córdova, 2017; Huang,
2021). Por otra parte, están las teorías de la elección racional (Askari et al.,
2019) que transformaron totalmente el marco de análisis político, llegando
a constituirse en un paradigma de gran inuencia, vigente en la actualidad.
Entre ese amplio marco de herramientas se ha seleccionado al
neoinstitucionalismo, enfoque con el que se analiza las formas de
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representación de los problemas públicos de la PAM dentro de la agenda
de gestión del Estado y permite un mejor acercamiento al tema planteado
en este artículo. De manera complementaria se aprovecha el modelo de
dependencia de la trayectoria (path dependence) para caracterizar la
agenda pública en el ámbito en cuestión.
El neoinstitucionalismo parte de la premisa de que toda política pública
se teje en el marco de un entramado institucional en donde se conjugan
normas, creencias, marcos de interpretación, actores, mecanismos de
coordinación u organización, recursos, formas de comportamiento o
discursos (Roth, 2002). Todos esos elementos condicionan el accionar de
los actores racionales, quienes deben ceñir sus intereses o demandas a ese
marco institucional (Aligica, 2018; Peters, 2019).
La literatura muestra que hay varios neoinstitucionalismos con diversos
nombres y apellidos (Roth, 2002; Fontaine, 2015; Queiroz et al., 2018)
que comparten la idea de que las instituciones importan (Skocpol, 2014;
Mieleszko, 2021). Desde algunas miradas, se arma que ese enfoque
identica a las instituciones como espacios en donde se determinan las
reglas del juego para los actores racionales, cuyas decisiones y acciones
marcan la arena política (Ostrom, 2011; Steinmo, 2019). Las instituciones,
especialmente las estatales, revestidas de poder y autoridad, tienen la
posibilidad de imponer una visión del problema público y en el marco de
la agenda gubernamental, establecer las respuestas o alternativas a esos
problemas, a partir de los valores que representan.
2. La agenda de las políticas públicas
La agenda pública en la que se inscriben los problemas y demandas de los
actores ha recibido una amplia atención política y académica (Baumgartner
et al., 2020; Brasil y Jones, 2020; Niedhardt; 2020); especialmente la
identicación de las causales o aspectos que hacen que se prioricen ciertos
problemas y no otros, o que se tomen ciertas decisiones, mientras que
otras son descartadas. Subirats (2001) y Fontaine (2015) nos recuerdan
que aquello es el resultado de la denición del problema que ha resultado
triunfante en el debate público y que, lo que nalmente se hace no siempre
es la solución racional ni óptima, ni la que responde al problema más grave.
Los elementos causales para la incorporación de un problema dentro de
la lista de gestión estatal son múltiples. Por una parte, están los modelos de
inscripción en la agenda, determinados por la capacidad de incidencia de los
actores (Garraud, 1990). Por otra parte, está la ventana de oportunidades
de las políticas o la coyuntura pública que proporcionan las condiciones
oportunas para posicionar ciertos temas (Kingdon, 2014; Hawkins y
McCambridge, 2020).
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Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
neoinstitucionalismo
De allí que para Elder y Cobb (1993), la formación de la agenda implica
un proceso de toma de decisiones, de acuerdo con un contexto especíco y
podría decirse que, hasta único, que proporciona oportunidades para aplicar
ciertas soluciones frente a un problema (siempre variable) que un grupo
de personas o actores han denido como merecedor de la atención estatal.
No obstante, bajo una tendencia neoinstitucionalista, Casar y Maldonado
(2010) ponen énfasis en las estructuras y arreglos institucionales que
revestidos de poder tienen la capacidad para agendar ciertos problemas.
En esa línea, Barberà y Gerber (2022) reconocen que los actores políticos
con capacidad de voto pueden decidir sobre los temas, pero siguiendo las
reglas de los cuerpos institucionales.
Aunque no se subestiman las diversas inuencias para la creación de la
agenda, nalmente es el Estado el que generará ciertas condiciones para
la denición de los problemas de acuerdo con las capacidades, intereses,
reglas de juego, representaciones, marco normativo y recursos logísticos
disponibles para encararlos.
Pero muchos temas han entrado en la lista de gestión y se han quedado
allí, por lo que Roth (2002) advierte que la agenda puede tener una
posición simbólica, con respuestas que nunca llegan o simplemente se
retrasan, concluyendo que un problema entra efectivamente en la agenda
cuando se asignan recursos y se concretan acciones. Elementos teóricos que
proporcionan una guía para nuestro análisis de la agenda de las políticas
para la PAM en Ecuador.
3. Metodología
En este artículo se desarrolla un análisis cualitativo de la agenda de
políticas para la PAM. En esa línea, se realiza el seguimiento de la trayectoria
de la gestión estatal bajo la perspectiva del neoinstitucionalismo. La revisión
empieza con la identicación de las primeras acciones gubernamentales,
dirigidas al grupo poblacional en mención, a partir de la década de 1920; y
termina en el año 2018.
El modelo de dependencia de la trayectoria analiza las secuencias
históricas en donde se han producido eventos contingentes que activan
ciertos patrones institucionales (David, 2007; Mahoney, 2000). En
esa medida, el ejercicio de revisión de la gestión del Estado ecuatoriano
permitió identicar a lo largo del tiempo, ciertos hitos que han congurado
esquemas institucionales de acción estatal que caracterizan la agenda de
las políticas públicas en cuestión. Complementariamente, para efectos de
análisis se recurre a la narrativa de los eventos vinculados a las acciones
del Estado.
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Cabe indicar que el proceso de revisión se centra en las políticas de
carácter nacional implementadas por las respectivas carteras del Estado
ecuatoriano y sus instituciones distribuidas en todo el territorio. Esto
implica que las políticas y acciones de los gobiernos locales no han sido
consideradas en este estudio.
Las técnicas para la recopilación de datos fueron las siguientes:
a. Revisión documental y hemerográca.
b. Entrevistas semiestructuradas a dos grupos de informantes
calicados:
• Tres representantes de organizaciones de personas adultas
mayores
• Cinco profesionales expertos, provienen de los sectores público,
privado y social; con experiencia en diseño e implementación
de políticas para la PAM.
c. Un grupo focal con adultos mayores integrantes de una organización
social.
d. Quince entrevistas semiestructuradas con adultos mayores.
Para la reconstrucción de la agenda se realizó una línea de tiempo de la
gestión estatal en materia de políticas para la PAM, adicionalmente para
el procesamiento e interpretación de la información proporcionada, se
procedió a la transcripción literal de las grabaciones y una categorización
inductiva de las respuestas de acuerdo con las variables de interés para este
trabajo.
4. La problemática de los adultos mayores en la agenda pública
ecuatoriana
Actualmente en América Latina las políticas sociales y dentro de ellas las
relacionadas con los adultos mayores, tienen un papel más protagónico en
la gestión pública. Ese hecho corresponde a un fenómeno bastante reciente,
que tiene como antecedente la compleja situación de la década de los años
1980 y 1990, en el marco de la gran desigualdad social y la aplicación de
medidas neoliberales que caracterizaron esa época. Previamente, las
políticas en mención estaban ausentes de las prioridades del Estado o
recibían una menor atención (con escasas excepciones en países como
Uruguay o Costa Rica).
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Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
neoinstitucionalismo
Las investigaciones documentan que la mayoría de países en desarrollo
asignaba una baja prioridad a la población mayor y su situación de pobreza,
pues los policymakers a menudo asumían que ese colectivo tenía poco que
aportar al desarrollo, por lo que sus acciones se encaminaban a la población
más joven (Barrientos y Lloyd, 2002; Previtali et al., 2020; Lu y Shelley,
2021), y aún persiste un bajo interés en los tomadores de decisión sobre la
implementación de políticas para PAM en diversos contextos del mundo
(Ladusingh y Thangjam, 2021; Mesa-Lago et al., 2021; Ashiri et al., 2022).
Con el transcurso de los últimos años, ese discurso ha ido cambiando,
inuenciado por el debate internacional proveniente de organismos
internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o
Naciones Unidas, que en un escenario posguerra, progresivamente
fueron posicionando diversos debates mundiales, entre ellos el fenómeno
del envejecimiento poblacional (OMS, 2021; Naciones Unidas, 2007).
Generando el impulso que permitió que esos temas sean considerados en
las agendas de gobierno latinoamericano (Osorio et al., 2018; Riveros et
al., 2020). A ello se suman, los procesos sociales y políticos propios de cada
país.
En el caso ecuatoriano, la agenda puede identicarse a partir de tres
facetas distribuidas a lo largo de la historia. Cada una de ellas con un evento
que ha congurado la política actual. En este trabajo, esas facetas han sido
denominadas como: a) Agenda mínima de inserción temprana; b) Agenda
de apertura neoliberal; y, c) Agenda de amplio reconocimiento de derechos
y débil gestión, resumidas en el gráco I.
Gráco No. 0I: Caracterización por fases de la agenda de políticas para la
población adulta mayor en Ecuador
Fuente: elaboración propia
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a) Agenda mínima de inserción temprana (1920 - 1970)
El precedente que permite trazar el trayecto de las políticas y reconocer
una temprana aparición de los temas relacionados con la PAM en la gestión
del Estado ecuatoriano, se puede encontrar a inicios del siglo XX, en un
periodo en donde a decir de Paz y Miño (2001) se había institucionalizado
la “cuestión social” como política de Estado bajo la herencia del episodio
conocido como la Revolución Juliana (1925 - 1926).
En ese contexto, en 1928 se crea la Caja Jubilaciones y Montepío
Civil, Retiro y Montepío Militares, Ahorro y Cooperativa (Decreto No. 18
publicado en el Registro Ocial No. 59), entidad que da origen a lo que
hoy es el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), a la que tenían
acceso un mínimo porcentaje de personas; constituido por empleados
públicos, civiles, militares y bancarios que, entre otros benecios, podían
acceder a previsiones sociales en el periodo de la vejez.
Si bien paulatinamente se insertaron cambios para ampliar las
prestaciones sociales y la cobertura hacia otros sectores como: campesinos
o trabajadores agrícolas (Porras, 2015), siguió como un benecio reservado
para un pequeño porcentaje de la población. Para quienes no tenían las
condiciones socioeconómicas, o no habían logrado insertarse en la dinámica
contributiva, había una suerte de medidas asistenciales y de benecencia.
Esta conguración institucional de la primera mitad del siglo XX se
mantiene como un elemento estructurante de la política actual, pues,
aunque ha habido avances en la implementación de medidas dirigidas para
la PAM, el derecho a la seguridad social sigue siendo un benecio que no
llega ni a la mitad de ese grupo poblacional, mientras que para los pobres
hay pensiones y programas sociales.
b) Agenda de apertura neoliberal (1980 - 1990)
Crisis nanciera, dolarización y conmoción social crean el escenario
para el establecimiento de un evento que marcó la trayectoria de la actual
política para la PAM, el establecimiento de bonos para la población pobre.
Todo ello en el marco de dos décadas complejas (1980 y 1990) en las que
se producen avances en la política social, como resultado de la inversión
impulsada por la bonanza petrolera, experimentada por Ecuador en la
década de 1970.
Siguiendo la línea de tiempo, el decenio de los años 1980 corresponde a
un periodo muy difícil en términos macroeconómicos, en donde se produce
una fuerte recesión, crisis de la deuda, medidas de ajuste neoliberal que
signicaron un retroceso y estancamiento en la política social impulsada
en años previos (Oleas, 2017). Pero a pesar del estancamiento en temas
sociales, una apertura reducida a través de la ventana neoliberal dio paso a
otras acciones en la década de 1990.
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Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
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Por ejemplo, en 1991 se expide la Ley del Anciano, en 1998 una nueva
Constitución (1998) en la que la PAM es reconocida como grupo vulnerable.
Además, en esa década el Ministerio de Salud realiza acciones para impulsar
una mayor articulación de servicios para la atención de esa población,
entre otras acciones. Sin embargo, los estudios dan cuenta del carácter
asistencialista de los servicios, focalizados hacia la población más pobre
(CEPAL, Ministerio de Bienestar Social - MBS y Ministerio Coordinador de
Desarrollo Social - MCDS, 2007), siguiendo la trayectoria de la agenda de
la primera mitad del siglo.
En esta fase de análisis, Ecuador vivió uno de los peores períodos de su
historia: la crisis bancaria, ocurrida a nales de la década de 1990. Episodio
que sepultó la economía del país, y con ella la moneda nacional, abriendo
el camino al proceso de dolarización. En ese escenario de contracción
nanciera se inserta un sistema de bonos para la población pobre, incluido
el grupo de la PAM. La implementación de programas de protección
social no contributiva (PPSNC) bajo la gura de bonos para la población,
ampliamente estudiados (Ponce y Curvale, 2020; Velasco et al., 2020;
Mideros y Gassmann, 2021) marcó un hito en la trayectoria de las políticas
sociales dirigidas hacia la población de estudio, caracterizando la agenda
hasta la actualidad.
En general, esas dos décadas evidencian una mayor acción pública en
relación con la faceta anterior, pero bajo una apertura reducida, en donde
se mantiene una visión asistencial de las personas adultas mayores pobres,
mínima aliación al Sistema de Seguridad Social y una Ley del Anciano con
bajos niveles de aplicación, acorde al periodo complejo sistematizado por
Vásconez et al., (2005).
c) Agenda de amplio reconocimiento de derechos de la PAM y
débil gestión
Luego de un periodo de mínima presencia de las instituciones públicas,
estas retomaron la batuta en la generación de bienestar social, lo que
Theda Skocpol (2014) denominaría como “el regreso del Estado al primer
plano”, campo propicio para el neoinstitucionalismo. De ahí que, el
periodo comprendido entre los años 2005 - 2017, se caracteriza por una
recuperación y fortalecimiento de lo público estatal e inversión social con
un paulatino fortalecimiento institucional (Ubasart y Minteguiaga, 2021).
Esa recuperación también se inscribe en un periodo político de
surgimiento de tendencias de gobierno con énfasis en la inversión social,
que caracterizaron a los gobiernos de Bolivia, Venezuela, Ecuador, Brasil y
otros; a inicios del siglo XXI (Ubasart y Minteguiaga, 2021). En ese contexto,
la inserción de la problemática de la PAM en la agenda a decir de expertos se
produce en el marco de proyectos de gobierno de reconocimiento a grupos
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CUESTIONES POLÍTICAS
Vol. 41 Nº 77 (2023): 549-568
de atención prioritaria. Toda esa dinámica política puede reconocerse
como un evento contingente que marcó un escenario característico en la
trayectoria histórica de las políticas para adultos mayores.
En este periodo se emiten instrumentos de amplio reconocimiento para
la PAM. La nueva constitución, la Ley Orgánica de Régimen Municipal
y el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD), en donde se establece la obligatoriedad del
Estado y los gobiernos locales para impulsar acciones a favor de los grupos
de atención prioritaria, pero que en palabras del dirigente social Carlos
Ruiz (15 de agosto de 2020), no se cumple.
A pesar de la ejecución de programas de protección social y otros
proyectos que marcan mayor protagonismo del Estado, las acciones que
tenían como beneciarios a la PAM eran mínimas y de poca cobertura. De
acuerdo con la información recopilada en instituciones de ejecución directa
de los proyectos, la implementación de acciones con un carácter más
integral, sistematizado y con recursos se produce a inicios de la década de
2010; pero solo para atender a la población en situación de pobreza.
Los entrevistados reconocen que en estos últimos años la temática
de las personas adultas mayores se ha insertado bajo unos elementos de
mayor reconocimiento, al calor de una nueva constitución con un espíritu
garantista de derechos y gobiernos que al menos en intenciones, expresan
la predisposición para trabajar por la PAM. Pero esos esfuerzos tienen poco
alcance, pues se concentran en una parte de ese colectivo.
5. Articulación de la problemática de la PAM desde la visión
institucional
Para Roth (2002) la inscripción en la agenda implica que el sistema
político gubernamental reconozca el problema público y decida intervenir
en él, de lo contrario, es una acción simbólica. En esa línea, la caracterización
realizada previamente evidencia una inserción parcial de las demandas
de las personas de 65 años y más, bajo los lineamientos de un Estado que
reconoce ampliamente las necesidades de la PAM, pero que desarrolla una
intervención débil, diseñada para concentrarse en la población en situación
de pobreza. La política se ejecuta de acuerdo con las visiones institucionales
que dictaminan quienes deben ser beneciarios de la gestión, estableciendo
un marco que ciñe el accionar de los actores estatales y sociales.
Para uno de los expertos entrevistados, la intensidad con que el gobierno
implementa acciones depende de la voluntad política, las tendencias
ideológicas, la presión de los grupos de interés y ciertas características
macroeconómicas del Estado, como la aplicación de políticas de corte
neoliberal o la valoración de las prioridades estatales.
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Población adulta mayor en la agenda de políticas de Ecuador: Una aproximación desde el
neoinstitucionalismo
A pesar de que hay un reconocimiento de la problemática de las personas
adultas mayores, las respuestas que se dan no son claras, ni integrales, eso
sugiere que sus demandas sociales han entrado en la agenda, pero se han
quedado allí, ocupando una posición periférica dentro de las prioridades
estales, a la espera de que las respuestas del sistema político produzcan
mejores resultados.
Esa ubicación puede atribuirse a un edadismo institucional impregnado
en las decisiones político-estatales, que coloca los temas de la PAM en los
últimos peldaños de la lista de gestión, en consonancia con las evidencias
de Barrientos y Lloyd (2002) o, con lo que Córdova et al., (2022) reconocen
como apartheid o abandono en materia de políticas. Pero si se revisa los
discursos gubernamentales hay una abierta voluntad de trabajo en favor
de ese grupo, pero las acciones concretas en el territorio están lejos de
corresponder con las declaraciones públicas, en donde las condiciones
institucionales son las que denen la dirección de la gestión.
El marco de interpretación del problema público de la PAM está
permeado por una visión asistencial impregnada en la estructura
pública, condicionando el accionar de los actores institucionales hacia la
población en situación de pobreza. Ese escenario lleva a representantes de
organizaciones de personas mayores a concluir que no hay una atención
como ciudadanos con derechos, sino un mecanismo de discriminación que
evidencia el abandono del Estado hacia otros sectores de la PAM.
Entonces, si se retoma la reexión de Roth (2002) se puede expresar
que estaríamos ante una agenda simbólica con una posición periférica y
limitada, expresada a través de una intervención inestable, sometida a los
vaivenes de los ciclos políticos o económicos del Estado y a los recortes
presupuestarios que usualmente afectan a la política social en contextos de
ajuste macroeconómico.
Es necesario mencionar que la normativa ecuatoriana es bastante
amplia en materia de legislación que ampara a la PAM y además cuenta
con instrumentos de planicación que establecen políticas o lineamientos
de carácter general. Bajo los parámetros de esos instrumentos se han
generado algunos programas, proyectos o mecanismos de acción, lo que
desde una visión neoinstitucionalista pone en evidencia el papel (al menos
nominal) que ha asumido el Estado en la interpretación de las demandas
sociales y el diseño de alternativas que respondan a ellas.
Todas esas instancias de gestión e instrumentos de planicación dan la
impresión de una gran cobertura de servicios, pero en el territorio la realidad
está caracterizada por limitaciones presupuestarias, logísticas y de talento
humano, que a decir de los entrevistados coloca a las personas adultas
mayores frente a políticas dispersas, demagógicas y de poco impacto.
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Conclusiones
Los problemas de la PAM se han insertado en la agenda de políticas
bajo condiciones decitarias y periféricas; de acuerdo a los marcos de
interpretación, directrices, normas y visiones del Estado ecuatoriano. Ese
escenario ha conducido a una gestión con una dinámica asistencialista,
orientada a la población en situación de pobreza, al amparo de programas
sociales diseñados según las condiciones institucionales y no de las
necesidades ciudadanas de ese colectivo.
La dependencia de la trayectoria de la gestión estatal permite identicar
la secuencia de tres facetas de agenda, en donde se establecen decisiones
institucionales que estructuran la política actual para la PAM: compuesta
por un sistema de seguridad social para quienes lograron insertarse en la
dinámica laboral formal, medidas sociales asistenciales para los pobres,
más un sistema de bonos. Todo ello en el marco de gobiernos con discursos
simbólicos de reconocimiento de la PAM, sin proyectos integrales, ni
sostenidos.
La construcción de un sistema de seguridad social para un grupo
privilegiado en la primera mitad del siglo XX, debería haber sido superada
gracias al fortalecimiento de la inversión social, generada en los últimos
años. No obstante, muchas décadas después, en medio de reconocimientos
estatales, enfoque de derechos y todo tipo de instrumentos de exigibilidad,
el servicio sigue siendo accesible sólo para una parte de la PAM. Sin dejar
de reconocer el importante camino recorrido en materia de gestión para
la PAM, se advierte que la agenda sigue siendo reducida, en tanto las
demandas de los adultos mayores ocupan una posición periférica dentro de
la lista de acciones estratégicas del Estado.
El reconocimiento público de las necesidades de la PAM caracterizado
por la declaración de buenas intenciones y un amplio marco normativo,
que en la práctica no llega a concretarse en acciones integrales, nos hacen
plantear que estaríamos ante una agenda simbólica y débil, dirigida a una
parte de la población. Bajo ese escenario, la concentración de los esfuerzos
institucionales en la población en situación de pobreza no permite la
construcción de una ciudadanía universal con pleno ejercicio de derechos.
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Esta revista fue editada en formato digital y publicada
en abril de 2023, por el Fondo Editorial Serbiluz,
Universidad del Zulia. Maracaibo-Venezuela
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