Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche"
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia
Maracaibo, Venezuela
Esta publicación cientíca en formato digital es continuidad de la revista impresa
ISSN-Versión Impresa 0798-1406 / ISSN-Versión on line 2542-3185Depósito legal pp
197402ZU34
ppi 201502ZU4645
Vol.41 N° 76
Enero
Marzo
2023
Recibido el 10/11/22 Aceptado el 15/01/23
ISSN 0798- 1406 ~ De pó si to le gal pp 198502ZU132
Cues tio nes Po lí ti cas
La re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas, es una pu bli ca ción aus pi cia da por el Ins ti tu to
de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co “Dr. Hum ber to J. La Ro che” (IEPDP) de la Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas de la Uni ver si dad del Zu lia.
En tre sus ob je ti vos fi gu ran: con tri buir con el pro gre so cien tí fi co de las Cien cias
Hu ma nas y So cia les, a tra vés de la di vul ga ción de los re sul ta dos lo gra dos por sus in ves-
ti ga do res; es ti mu lar la in ves ti ga ción en es tas áreas del sa ber; y pro pi ciar la pre sen ta-
ción, dis cu sión y con fron ta ción de las ideas y avan ces cien tí fi cos con com pro mi so so cial.
Cues tio nes Po lí ti cas apa re ce dos ve ces al año y pu bli ca tra ba jos ori gi na les con
avan ces o re sul ta dos de in ves ti ga ción en las áreas de Cien cia Po lí ti ca y De re cho Pú bli-
co, los cua les son so me ti dos a la con si de ra ción de ár bi tros ca li fi ca dos.
ESTA PU BLI CA CIÓN APA RE CE RE SE ÑA DA, EN TRE OTROS ÍN DI CES, EN
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Re vicyhLUZ, In ter na tio nal Po li ti cal Scien ce Abs tracts, Re vis ta In ter ame ri ca na de
Bi blio gra fía, en el Cen tro La ti no ame ri ca no para el De sa rrol lo (CLAD), en Bi blio-
gra fía So cio Eco nó mi ca de Ve ne zue la de RE DIN SE, In ter na tio nal Bi blio graphy of
Po li ti cal Scien ce, Re vencyt, His pa nic Ame ri can Pe rio di cals In dex/HAPI), Ul ri ch’s
Pe rio di cals Di rec tory, EBS CO. Se en cuen tra acre di ta da al Re gis tro de Pu bli ca cio-
nes Cien tí fi cas y Tec no ló gi cas Ve ne zo la nas del FO NA CIT, La tin dex.
Di rec to ra
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OIRALITH
M. C
HIRINOS
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ORTILLO
Co mi té Edi tor
Eduviges Morales Villalobos
Fabiola Tavares Duarte
Ma ría Eu ge nia Soto Hernández
Nila Leal González
Carmen Pérez Baralt
Co mi té Ase sor
Pedro Bracho Grand
J. M. Del ga do Ocan do
José Ce rra da
Ri car do Com bel las
An gel Lom bar di
Die ter Nohlen
Al fre do Ra mos Ji mé nez
Go ran Ther born
Frie drich Welsch
Asis ten tes Ad mi nis tra ti vos
Joan López Urdaneta y Nil da Ma rín
Re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas. Av. Gua ji ra. Uni ver si dad del Zu lia. Nú cleo Hu ma nís ti co. Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas. Ins ti tu to de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co
“Dr. Hum ber to J. La Ro che”. Ma ra cai bo, Ve ne zue la. E- mail: cues tio nes po li ti cas@gmail.
com ~ loi chi ri nos por til lo@gmail.com. Te le fax: 58- 0261- 4127018.
Vol. 41, Nº 76 (2023), 662-681
IEPDP-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas - LUZ
Estados de excepción y la lucha
contra las inmunidades del poder:
COVID-19 en Ecuador
DOI: https://doi.org/10.46398/cuestpol.4176.39
Carlos Cedeño Cevallos *
Resumen
El objetivo general de la investigación consiste en relacionar los
estados de excepción con la doctrina de derecho administrativo,
expuesta por García de Enterría (2016), denominada lucha contra
las inmunidades del poder, a n de conceptualizar los decretos
con fuerza de ley sobre estados de excepción; con especial
referencia a los decretos con fuerza de ley sobre estados de
excepción por calamidad pública pandemia COVID-19, dictados
por el Presidente de la República del Ecuador en todo el territorio
nacional, durante el período comprendido desde el 17 de marzo
de 2020 hasta el 1º. de septiembre de 2020. La metodología reere a la
estrategia de investigación documental, sustentada en el método analítico.
Se concluye que la pandemia COVID-19 coloca en riesgo las condiciones
existenciales del Estado: población, territorio y gobierno, debido a la
propagación inmediata del coronavirus y el Presidente de la República
del Ecuador se encuentra en la necesidad de dictar actos de contenido
normativo, objeto de control interno -político y jurídico- e internacional,
contentivos de medidas de restricción y suspensión de derechos de manera
discrecional y con elementos reglados, sustentados en el principio de
proporcionalidad, denominados decretos con fuerza de ley sobre estados
de excepción.
Palabras clave: Estados de excepción; lucha contra las inmunidades
del poder; decretos con fuerza de ley sobre estados de
excepción; pandemia COVID-19; doctrina de derecho
administrativo.
* Candidato a doctor en Ciencias Jurídicas por la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela. ORCID
ID: https://orcid.org/0000-0001-6984-5077
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Exception states and the ght against power
immunities: COVID-19 in Ecuador
Abstract
The general objective of the research consists of relating the states of
exception with the doctrine of administrative law, exposed by García de
Enterría (2016), called ght against the immunities of power, in order to
conceptualize the decrees with force of law on states of exception; with
special reference to the decrees with force of law on states of exception for
public calamity pandemic COVID-19, issued by the President of the Republic
of Ecuador throughout the national territory, during the period from March
17, 2020 to September 1, 2020. The methodology refers to the documentary
research strategy, supported by the analytical method. It is concluded that
the COVID-19 pandemic puts at risk the existential conditions of the State:
population, territory and government, due to the immediate spread of the
coronavirus and the President of the Republic of Ecuador nds himself in
the need to dictate acts of normative content, subject to internal - political
and legal - and international control, containing measures of restriction
and suspension of rights in a discretionary manner and with regulated
elements, based on the principle of proportionality, called decrees with
force of law on states of exception.
Keywords: States of exception; ght against the immunities of power;
decrees with force of law on states of exception; COVID-19
pandemic; administrative law doctrine.
Introducción
La pandemia COVID-19, designada por la Organización Mundial de la
Salud con el nombre coronavirus causante del síndrome respiratorio de
Oriente Medio (MERS-CoV), representa una calamidad pública que origina
la puesta en práctica de la declaratoria de los estados de excepción en todo
el territorio nacional de la República de Ecuador mediante actos normativos
con rango, fuerza y valor de ley con el nomen en esta investigación de
decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción.
El objetivo general consiste en relacionar los estados de excepción con la
doctrina de derecho administrativo, expuesta por García de Enterría (2016)
denominada lucha contra las inmunidades del poder, a n de conceptualizar
los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción; con especial
referencia a la calamidad pública pandemia COVID-19, dictados por
el Presidente de la República del Ecuador en todo el territorio nacional,
durante el período comprendido desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 1º.
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
de septiembre de 2020. Los objetivos especícos consisten en analizar la
necesidad de la declaratoria de los estados de excepción con ocasión de la
pandemia COVID-19; y, explicar la aplicación de la doctrina administrativa
de la lucha contra las inmunidades del poder en los decretos con fuerza de
ley sobre estados de excepción por pandemia COVID-19 en Ecuador.
La metodología reere a la estrategia de investigación documental,
sustentada en el método analítico. Las fuentes para la recolección de
información son secundarias y atienden a tres ámbitos jurídicos de
información: normativo, doctrinario y jurisprudencial. El ámbito jurídico de
información normativo constituido por instrumentos jurídicos normativos
de rango constitucional y legal: Constitución de la República del Ecuador de
2008, Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
de 2009, Ley de Seguridad Pública y del Estado de 2009, y decretos con
fuerza de ley sobre estados de excepción por calamidad pública pandemia
COVID-19, dictados por el Presidente de la República del Ecuador en todo el
territorio nacional, durante el período comprendido desde el 17 de marzo de
2020 hasta el 1º. de septiembre de 2020. El ámbito jurídico de información
doctrinario determinado por la lectura exhaustiva de doctrina nacional e
internacional y artículos publicados en revistas nacionales e internacionales
arbitradas e indexadas. El ámbito jurídico de información jurisprudencial
referido a la consulta electrónica de conceptos desarrollados en sentencias
de la Corte Constitucional del Ecuador.
1. Estados de excepción y pandemia COVID-19
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 establece, en el
artículo 164, primer inciso, la competencia del Presidente de la República
para: “…decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en
parte de él en caso de agresión, conicto armado internacional o interno,
grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural”.
De esta forma las causas o motivos que originan la declaratoria de los
estados de excepción son la agresión, el conicto armado internacional
o interno, la grave conmoción interna, la calamidad pública o el desastre
natural. La Constitución de la República del Ecuador no dene estas causas
o motivos. La Roche (1984) reere que el conicto armado internacional
o interno procede en caso de sublevación interna o ataque exterior y la
conmoción interna concierne a un motín o levantamiento interno.
Saint Bonnet (Valim, 2018) establece que el calicativo excepción alude
a una acepción clásica referida a un período de tiempo durante el cual
las normas legales establecidas para períodos de calma son suspendidas
o restringidas para hacer frente a un determinado peligro. En el ámbito
doctrinal, González Becerra (2021) asimila los estados de excepción como un
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régimen jurídico especial, regulado en la actualidad por las constituciones
y por el derecho internacional humanitario, cuya naturaleza erga omnes se
desprende de la necesidad de protección de los derechos humanos. Concluye
González Becerra (2021: 161) que los estados de excepción comprenden:
…regímenes jurídicos que se estipulan dentro de los sistemas legislativos de
los Estados para ser utilizados ante emergencias o, mejor, durante momentos de
anormalidad que no pueden afrontarse con las normas vigentes, así pues, obedecen
a una necesidad y las medidas adoptadas deben corresponder a la misma.
El estado de excepción según Llugdar (2021: 95) comprende: “aquella
situación extraordinaria generada por un período de crisis, donde uno
o alguno de poderes del gobierno dispone de poderes excepcionales
para garantizar la continuidad de los servicios públicos o sus funciones
esenciales”. Sira Santana (2020: 59) dene a los estados de excepción como:
Un mecanismo previsto en la Carta Magna para la protección del orden
constitucional que, frente a una circunstancia fáctica determinada –sea de
orden social, económico, político, natural o ecológico– que por su gravedad
hace insuciente al ordenamiento jurídico ordinario, faculta al Presidente de la
República para dictar…los actos que sean estrictamente necesarios para lograr
una respuesta oportuna que ponga n a la crisis –o la haga manejable– pudiendo
inclusive este mandatario restringir determinadas garantías, sea que su actuar,
en todo momento, respete los principios que rigen al régimen de excepción y esté
fundamentado en una emergencia cierta.
En el ámbito legal, el artículo 28 de la Ley de Seguridad Pública y del
Estado de 2009 establece nociones conceptuales de los estados de excepción
y los considera como:
…la respuesta a graves amenazas de origen natural o antrópico que afectan a
la seguridad pública y del Estado. Los estados de excepción conforman un régimen
de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades a pretexto de su
declaración.
En el ámbito jurisprudencial, la Corte Constitucional del Ecuador (2011:
Sentencia No. 001-11-DEE-CC) emite un concepto de estados de excepción
en los siguientes términos:
Es un mecanismo o arreglo normativo-constitucional con el que cuentan los
Estados Democráticos para proscribir problemas, así como defender los derechos
de los ciudadanos que desarrollan su existencia dentro del territorio nacional, y
que, a causa de eventos imprevisibles, dichos derechos no pueden ser protegidos
con los mecanismos jurídico-institucionales regulares acogidos en la normativa
Constitucional y legal.
La Corte Constitucional del Ecuador (2008: Sentencia No. 001-08-SEE-
CC) considera que el Estado utiliza los estados de excepción para solventar
crisis extraordinarias y emergentes. Tanto el derecho internacional como
el derecho interno de los Estados, admiten que, en situaciones de crisis,
las autoridades competentes puedan suspender el ejercicio de algunos
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
derechos, con la nalidad de restablecer la normalidad y el goce de otros
derechos; pero tomando siempre en cuenta que esa potestad en los estados
de derecho es limitada.
La pandemia COVID-19 ha provocado un desastre: “…de evolución lenta
porque surge gradualmente con el paso del tiempo y está relacionado con
las enfermedades epidémicas” (Cahueñas Muñoz, 2021: 15). La República
del Ecuador utiliza el mecanismo o arreglo normativo-constitucional
denominado estados de excepción en todo el territorio nacional, durante
el período comprendido desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 1º de
septiembre de 2020, para tratar de proscribir el problema de casos de
coronavirus conrmados y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por
parte de la Organización Mundial de la Salud y defender el derecho a la
salud y convivencia pacíca del Estado.
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción por calamidad
pública pandemia COVID-19, dictados durante 2020 por el Presidente de
la República del Ecuador en todo el territorio nacional de la República de
Ecuador son los siguientes: En primer lugar, el Decreto Número 1017 que
declara el estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio
nacional, por los casos de coronavirus conrmados y la declaratoria de
pandemia de COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud,
publicado el 17 de marzo de 2020.
Este decreto tuvo una vigencia predeterminada de sesenta días y es
objeto de renovación por treinta días más, mediante Decreto Ejecutivo
Número 1052 que renueva el estado de excepción por calamidad pública
en todo el territorio nacional, por los casos de coronavirus conrmados y
número de fallecidos a causa de la COVID-19 en Ecuador, publicado el 22
de mayo de 2020.
En segundo lugar, el Decreto Ejecutivo No. 1074 que declara el estado
de excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional por la
presencia de la COVID-19 en el Ecuador y por la emergencia económica
sobreviviente a la emergencia sanitaria que atraviesa el Estado Ecuatoriano,
publicado el 16 de junio de 2020.
Este decreto tuvo una vigencia predeterminada de sesenta días y es
objeto de renovación por treinta días más, mediante Decreto Ejecutivo
No. 1126 que renueva el estado de excepción por calamidad pública en
todo el territorio nacional, por la presencia de la COVID-19 en el Ecuador,
publicado el 1º de septiembre de 2020.
Se hace la salvedad que el Decreto Ejecutivo No. 1217 que declara el
estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional,
por el grave incremento en el contagio de la COVID-19 por causa de las
aglomeraciones, así como la exposición a una mutación con mayor virulencia
importada, publicado el 22 de diciembre de 2020 no llegó a tener vigencia.
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La Corte Constitucional del Ecuador (2020b: Sentencia No. 7-20-EE/20)
declaró la inconstitucionalidad del mencionado decreto No. 1217 al exponer
que se trata de un régimen diseñado para ser temporal y excepcional, que
no puede perennizarse mientras dure la pandemia y sus consecuencias y
declara que “…no admitirá una nueva declaratoria sobre los mismos hechos
que han establecido la calamidad pública en dos ocasiones anteriores con
sus respectivas renovaciones”.
2. Decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción
por pandemia COVID-19 en Ecuador y la lucha contra las
inmunidades del poder
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción se relacionan
con la doctrina de derecho administrativo expuesta por García de Enterría
(2016) denominada la lucha contra las inmunidades del poder, referida
a la existencia de circunstancias extraordinarias que trastocan la vida
normal de las sociedades, en torno a las cuales el derecho ha tenido una
lucha permanente para regularlas “…para evitar momentos de ausencia de
derecho donde sólo existan la fuerza y los hechos” (Brewer Carías, 2020b).
Esta doctrina de derecho administrativo diseña tres teorías que permiten,
en este caso, sustentar el dictado de los decretos con fuerza de ley sobre
estados de excepción: teoría de las circunstancias excepcionales, teoría de
los poderes discrecionales y teoría de los actos de gobierno.
a. Teoría de las circunstancias excepcionales
La teoría de las circunstancias excepcionales reere a situaciones que
ponen en peligro la vida misma de las instituciones del Estado y originan
una ampliación de las competencias de los órganos de la Administración
Pública sin llegar a casos de arbitrariedad, por cuanto es necesario establecer
controles a estas libertades de acción (Araujo Juárez, 2007). Según Valim
(2018) existe la teoría de las circunstancias excepcionales, estipulada por
el Consejo de Estado francés, en la sentencia Heyriès– según la cual, en
un período de crisis, el gobierno dispone de poderes excepcionales para
garantizar la continuidad de los servicios públicos.
Las circunstancias excepcionales son entendidas por Rivero (1984)
como ciertas situaciones de hecho que tienen el doble efecto de suspender
la autoridad de las reglas ordinarias respecto de la administración, y
desencadenar la aplicación a estos actos de una legalidad particular con
relación a la cual, el juez dene las exigencias. Vedel (1980) establece
que las circunstancias excepcionales suponen una situación anormal y
exorbitante; solo tienen efecto jurídico cuando existe la imposibilidad
para la Administración de actuar legalmente; y, solo dispensan del respeto
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
a la legalidad normal en la medida en que un interés público actual lo
exija. Entonces, la circunstancia excepcional es un concepto ligado al: “…
principio de amenaza excepcional” (Zúñiga Urbina, 2005: 180), que dene
la naturaleza de peligro y puede conllevar a la existencia de situaciones
devastadoras.
La pandemia COVID-19 es considerada una circunstancia excepcional,
una calamidad pública, inclusive una catástrofe o desastre, por los índices
de mortalidad que arroja para el Ecuador y el mundo (Pozo Calderón et al,
2021); y por ende es una circunstancia excepcional revestida del principio
de amenaza excepcional. Sobre el particular, Pérez Fuentes (2020: 128)
señala:
El alcance mundial y la gravedad que ha afectado a casi todos los países por
razón de la pandemia del COVID-19 es sin duda una amenaza a la salud pública que
justica restricciones a ciertos derechos, como los que resultan de la imposición de
la cuarentena o el aislamiento y que limitan la libertad de movimiento (2020: 128).
La pandemia COVID-19 es entendida como el presupuesto de hecho,
causa o motivo para sustentar la declaratoria de los estados de excepción
por calamidad pública en Ecuador durante el 2020. Brewer Carías (2020b:
1) asevera que: “…ha provocado una circunstancia excepcional en la vida de
las Naciones, lo que por supuesto no es desconocido para el derecho”. La
pandemia COVID-19 ha marcado tendencia en el llamado derecho de crisis
o de excepción que según Tajadura Tejada (2021: 139) reere a dos notas
distintivas como: “...por un lado, la centralización de las competencias en un
mando único, y, por otro, la adopción de medidas limitadoras o suspensivas
de derechos fundamentales”. Según Sira Santana (2020: 58) el derecho de
excepción reere a:
…un ordenamiento jurídico paralelo que concede un poder especial y temporal
a la autoridad para atender un problema cierto y grave (evitándose así la postura
pasiva del gobierno) pero que en ningún caso se considera un poder absoluto ya
que, siempre, sin importar la gravedad de la emergencia, estará sujeto a claros
límites que impiden desconocer los principios y postulados propios de un Estado
Derecho, so pena de que el derecho de excepción pase a ser mera arbitrariedad
bajo apariencia de legalidad.
Por ende, el derecho de excepción reere a la titularidad competencial
especíca del poder central representada por el presidente de la República,
cuya competencia permite asumir poderes extraordinarios para hacer
frente a las crisis o situaciones excepcionales (Tajadura Tejada, 2021). Los
estados de Excepción conforman una manifestación del derecho de crisis
o de excepción cuya nalidad es: “…conservar el Estado de Derecho y el
Estado democrático cuando debido a circunstancias excepcionales se pone
en peligro el normal funcionamiento de las instituciones y/o el ejercicio de
los derechos de los ciudadanos” (Tajadura Tejada, 2021: 158). Al respecto,
Zúñiga Urbina (2005: 179) alega:
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…los Estados de excepción se ajustan los caracteres de un Derecho
de Excepción en un Estado de Derecho, a saber: poderes extraordinarios,
excepcionales y temporales, ejercidos por autoridades o poderes constituidos con
pleno imperio de los controles políticos sobre la decisión del estado de excepción
y sus medidas concretas.
La pandemia COVID-19 conforma una circunstancia excepcional que
pone en peligro, principalmente, el ejercicio del derecho a la vida y el
derecho a la salud, por ello reviste una situación de anormalidad. La Corte
Constitucional del Ecuador (2010: Sentencia 009-10-SEE-CC) dene la
situación de anormalidad como: “…Toda circunstancia de peligro, pero sobre
todo una circunstancia especial, no cotidiana, sino excepcional, que exige
una respuesta inmediata por parte del Estado”. En este caso, la respuesta
inmediata del Estado es la declaratoria de los estados de excepción por
calamidad pública. La pandemia COVID, según De Rementería Venegas
(2020: 2)
…ha impuesto una situación excepcional, no solo sanitaria, sino que se extiende
a aspectos como seguridad, economía, control fronterizo y educación. Para hacer
frente a esta situación de anormalidad, los gobiernos han tenido que hacer uso de
poderes excepcionales muchas veces reconocidos constitucionalmente.
A título ejemplicativo, el artículo 1 del Decreto Número 1017 que
declara el estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio
nacional, por los casos de coronavirus conrmados y la declaratoria de
pandemia de COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud,
publicado el 17 de marzo de 2020 establece que los casos de coronavirus
conrmados y la declaratoria de pandemia de COVID-2019 por parte de la
Organización Mundial de la Salud representan un alto riesgo de contagio
para toda la ciudadanía y generan afectación a los derechos a la salud y
convivencia pacíca del Estado; circunstancia congurada como peligrosa,
anormal, excepcional que amerita una respuesta inmediata del Estado.
b. Teoría de los poderes discrecionales
La teoría de los poderes discrecionales opera, según Brewer Carías
(2020b), cuando la Ley otorga un margen de libertad a la autoridad
administrativa para actuar, sin que esta actuación implique arbitrariedad
y ausencia de control. Esta libertad de actuar está sometida a límites
establecidos en el ordenamiento jurídico y principios generales de
razonabilidad, racionalidad, equidad, justicia, igualdad y proporcionalidad.
La Corte Constitucional del Ecuador (2008: Sentencia No. 001-08-SEE-
CC) indica que la competencia del Presidente de la República para dictar
estados de excepción: “…es una potestad de la cual disponen los Estados
para conjurar problemas y defender los derechos de las personas que
viven en su territorio…”. Esta potestad es de carácter discrecional, según el
artículo 164, primer inciso de la Constitución de la República del Ecuador:
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
“La Presidenta o Presidente de la República podrá decretar el estado de
excepción…” (negritas nuestras), se utiliza el imperativo “..podrá”…”,
lo cual denota el otorgamiento de la facultad o libertad a discreción del
Presidente de la República de dictar o no dictar el decreto; y si el Presidente
de la República decide hacerlo, lo deberá realizar dentro de los límites
establecidos por la Constitución de la República del Ecuador de 2008 y
demás leyes.
Resulta conveniente enfatizar que el derecho de crisis debe respetar
el Estado de Derecho, por consiguiente, la declaratoria de estados de
excepción, como manifestación del derecho de crisis representa una
competencia discrecional con elementos reglados, debe velar por el respeto
de los límites previstos en la Constitución y demás leyes. En efecto, Brewer
Carías (2020a: 89) sostiene: “el derecho de excepción no equivale a negar
la existencia y vigencia del Estado de Derecho”.
Valim (2018) argumenta que el Estado de Derecho y el Estado de
excepción no son categorías que se repelen entre sí y reitera que, aunque
el uso sistemático de la excepción pueda llevar a la ruina el Estado de
Derecho, ella presupone el marco de referencia del Estado de Derecho. En
consecuencia, los decretos sobre estados de excepción deben someter su
contenido a lo estipulado en la Constitución de la República del Ecuador de
2008, Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
de 2009, la Ley de Seguridad Pública y del Estado de 2009 y demás normas
nacionales e internacionales; entendiéndose como elementos reglados de
la competencia discrecional del Presidente de la República del Ecuador
para declarar los estados de excepción, que en todo caso es entendida como
limitada.
El límite a la teoría de los poderes discrecionales lo conforma el
ordenamiento jurídico nacional e internacional que estipula competencias
regladas. En este sentido, se reitera la posición doctrinal de García de
Enterría (2016: 37) “…todo acto discrecional hay elementos reglados
sucientes como para no justicarse de ninguna manera una abdicación
total del control sobre los mismos”.
Por tanto, se trata de una potestad discrecional con elementos reglados,
sometida a principios regulados en el ordenamiento jurídico nacional
e internacional. En primer lugar, el artículo 164, segundo inciso de la
Constitución de la República del Ecuador de 2008 establece elementos
reglados para el estado de excepción: “El estado de excepción observará
los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad,
territorialidad y razonabilidad”.
El principio de necesidad de los estados de excepción reere a
la circunstancia de recurrir a las medidas de excepción cuando sea
rigurosamente necesario por razones de interés público. Rondón de Sansó
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(2016) que esta circunstancia debe accionar la necesidad de cambiar
temporalmente el orden jurídico, sea la presencia o amenaza de un hecho
que puede trastocar gravemente la seguridad de los sujetos e instituciones
del Estado, cualquiera que sea su origen y su naturaleza.
El principio de proporcionalidad de los estados de excepción concierne
a la necesaria adecuación o concordancia existente entre las medidas
adoptadas por el Presidente de la República y la gravedad de la crisis o
circunstancia excepcional presentada que motiva el decreto. El presupuesto
de derecho representado por la norma debe resultar directamente
proporcional al presupuesto fáctico representado por el hecho generador
de la norma.
El principio de legalidad consiste en la exigencia del cumplimiento de
normas preexistentes que regulan los estados de excepción y los mecanismos
de control interno e internacional (Zúñiga Urbina (2005).
El principio de temporalidad del estado de excepción alude a la
obligatoriedad de establecer expresamente en el decreto el período de
vigencia predeterminada. El estado de excepción caduca con el transcurso
del tiempo una vez que excede el período de vigencia predeterminada. Esta
caducidad opera de pleno derecho, de forma automática, sin necesidad de
declaración de autoridad pública alguna (Corte Constitucional del Ecuador,
2019: sentencia No. 001-19-DEE-CC).
Los estados de excepción presentan una vigencia predeterminada que
en ningún caso deberá presumirse, dado que su lapso de vigencia debe
estar expreso en el decreto que declara el estado de excepción para evitar
su prolongación indebida. La Corte Constitucional del Ecuador (2008:
Sentencia No. 001-08-SEE-CC) enfatiza que el principio de temporalidad o
provisionalidad de los estados de excepción está implícito en la naturaleza
transitoria de los Estados de excepción, y la vigencia del decreto se justica
mientras dure la situación de crisis. El principio de territorialidad implica
que las medidas que se tomen deben limitarse al área geográca en la cual
son necesarias (Corte Constitucional del Ecuador, 2008: Sentencia No.
001-08-SEE-CC).
El principio de razonabilidad concierne a que la declaratoria de Estado
de Excepción debe ser motivada, deben existir argumentos de hecho y de
derecho que den lugar a su emisión para satisfacer la necesidad.
En segundo lugar, el artículo 164, segundo inciso de la Constitución de
la República del Ecuador (2008) regula el contenido material obligatorio
y mínimo de establecer en los decretos con fuerza de ley sobre estados de
excepción:
El decreto que establezca el estado de excepción contendrá la determinación
de la causal y su motivación, ámbito territorial de aplicación, el periodo de
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Carlos Cedeño Cevallos
Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
duración, las medidas que deberán aplicarse, los derechos que podrán suspenderse
o limitarse y las noticaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a
los tratados internacionales.
En tercer lugar, se le atribuye al Presidente de la República la
competencia reglada de noticar la declaratoria de los estados de excepción
a la Asamblea Nacional, entendido como un control político, a la Corte
Constitucional del Ecuador, entendido como un control jurisdiccional
de constitucionalidad, y a el Secretario de la Organización de los Estados
Americanos (OEA), entendido como una obligación de ser la República del
Ecuador estado parte de la Convención Americana de Derechos Humanos
de 1969 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1976. Así,
el artículo 166, primer inciso de la Constitución de la República del Ecuador
de 2008 prevé:
El presidente o presidenta de la República noticará la declaración del estado
de excepción a la Asamblea Nacional, a la Corte Constitucional y a los organismos
internacionales que corresponda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a
la rma del decreto correspondiente (2008: art. 166)
A título de ejemplo, se presentan elementos reglados en la decisión
de carácter discrecional del presidente de la República del Ecuador
denominada Decreto Número 1017 que declara el estado de excepción por
calamidad pública en todo el territorio nacional, por los casos de coronavirus
conrmados y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por parte de la
Organización Mundial de la Salud, publicado el 17 de marzo de 2020. Este
decreto que establece el estado de excepción contiene la exposición de
motivos que sustenta las razones fácticas y de derecho de la emisión del
decreto y en el artículo 1, la determinación de la causal representada por la
pandemia COVID-19.
Este decreto que establece el estado de excepción contiene: en el artículo
1 el ámbito territorial de aplicación representado por todo el territorio
nacional de la República del Ecuador; en el artículo 13 el período de
duración con una vigencia predeterminada de 60 días contados a partir
de la suscripción del decreto; y fue renovado por treinta días más, según
lo preceptuado en el artículo 14 del Decreto Ejecutivo Número 1052 que
renueva el estado de excepción por calamidad pública en todo el territorio
nacional, por los casos de coronavirus conrmados y número de fallecidos a
causa de la COVID-19 en Ecuador, publicado el 22 de mayo de 2020.
Este decreto que establece el estado de excepción contiene las medidas a
aplicar y los derechos que podrán suspenderse, en el artículo 2, se dispone
la movilización de las entidades de la Administración Pública Central e
institucional en todo el territorio nacional; en el artículo 3, se suspende
el ejercicio del derecho a la libertad de tránsito y el derecho a la libertad
de asociación y reunión; en el artículo 4, se determina el alcance y la
limitación del ejercicio del derecho a la libertad de tránsito y las razones
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CUESTIONES POLÍTICAS
Vol. 41 Nº 76 (2023): 662-681
de una cuarentena; en el artículo 5, declaración del toque de queda y sus
excepciones; en el artículo 6, se suspende la jornada presencial de trabajo y
sus excepciones; en el artículo 8, se podrán emitir resoluciones necesarias
para la procedencia de suspensión de términos y plazos a los que haya
lugar en procesos judiciales y administrativos y en procesos alternativos
de solución de conictos; en el artículo 9, se determina el alcance de la
limitación del ejercicio del derecho a la libertad de asociación y reunión; en
el artículo 10, se disponen requisiciones a las que haya lugar para mantener
los servicios que garanticen la salud pública, el orden y la seguridad en toda
el área de extensión del territorio nacional.
En cuanto a las noticaciones que correspondan de acuerdo a la
Constitución y a los tratados internacionales, el artículo 14 del decreto
ejusdem ordena noticar de este decreto a la Asamblea Nacional, la
Corte Constitucional del Ecuador y a los organismos internacionales
correspondientes. A tal efecto, y en cumplimiento de esta competencia
reglada, se menciona que la Misión Permanente del Ecuador ante la
Organización de los Estados Americanos noticó a la Secretaría General
de la Organización Estados Americanos, mediante comunicado 4 - 2 -
073 / 2020 en fecha 17 de marzo de 2020 la decisión de emitir el Decreto
Número 1017 que declara el estado de excepción por calamidad pública
en todo el territorio nacional, por los casos de coronavirus conrmados
y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por parte de la Organización
Mundial de la Salud, publicado el 17 de marzo de 2020 (Misión Permanente
del Ecuador ante la Organización de los Estados Americanos, 2020).
c. Teoría de los actos de gobierno
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción presentan
la forma jurídica de actuación de un acto, entendidos como declaraciones
unilaterales de voluntad del presidente de la República de efectos generales,
por estar dirigidos a un número indeterminado de destinatarios. Estos actos
se consideran de contenido normativo que ejecutan directamente el artículo
164, primer inciso de la Constitución de la República del Ecuador de 2008:
“La Presidenta o Presidente de la República podrá decretar el estado de
excepción en todo el territorio nacional…en caso de calamidad pública…”,
por tanto son actos ubicados en el segundo peldaño de la pirámide de
Kelsen referido al rango, valor o fuerza legal
2
y deberán ser dictados de
conformidad con la Constitución de la República del Ecuador de 2008, la
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional de
2009 y la Ley de Seguridad Pública y del Estado de 2009 y demás normas
nacionales e internacionales.
2 Los términos rango, valor o fuerza legal se consideran sinónimos según Soto Hernández et al (2007) y signica
la segunda posición, grado o lugar de los actos en la pirámide de Kelsen, según el principio de formación del
derecho por grados.
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
La Constitución de la República del Ecuador de 2008, la Ley Orgánica
de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional de 2009 y la Ley
de Seguridad Pública y del Estado de 2009 carecen de un nomen iuris
para referirse a los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción,
sin embargo deben ser denominados decretos por ser el decreto la forma
del acto utilizado por el Presidente de la República para manifestar su
voluntad (Tavares Duarte et al, 2009) y deben ser denominados leyes por
ejecutar directamente el artículo 164, primer inciso de la Constitución de la
República del Ecuador de 2008 y denotar el rango, valor o fuerza legal. Los
decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción son conceptuados por
Tavares Duarte et al (2006) como actos normativos de efectos generales
con rango legal emitidos por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, de conformidad con la Constitución que regulan situaciones de
emergencia, eminente necesidad o urgencia.
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción, como se
señala ut supra pertenecen al llamado derecho de crisis y el decreto ley
congura su forma ordinaria de legislar según Tajadura Tejada (2021).
Sin embargo, el decreto con fuerza de ley sobre estados de excepción no
es acto consecuencia del ejercicio de la función legislativa por órgano del
Presidente de la República sino que conforma un acto consecuencia del
ejercicio de la función de gobierno
3
, función típica y propia de los órganos
del poder ejecutivo (Soto Hernández y Tavares Duarte, 2001). Brewer Carías
(2013: 57) expresa que el presidente de la República “…ejerce la función
política, cuando decreta los estados de excepción, y restringe garantías
constitucionales”.
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción son dictados
por el Presidente de la República del Ecuador en ejercicio de la función de
gobierno o de conducción política referida a: “…jar las grandes directrices
de la orientación política, mediante la gestión de asuntos que afectan los
intereses vitales de la comunidad, respecto de su seguridad interna…”
(Dromi, 1997: 123). El presidente de la República actúa como soberano y
dicta actos de gobierno sometidos a lo establecido en la Constitución de
la República del Ecuador de 2008 y solamente al órgano del presidente
de la República le está encomendada de forma exclusiva y excluyente
esta función por mandato expreso de la Constitución de la República del
Ecuador de 2008. Brewer Carías (2013: 57) enfatiza que la característica
fundamental de esta función de gobierno o función de conducción política
es: “…que está atribuida en la Constitución directamente al presidente de
la República, es decir, al nivel superior de los órganos que ejercen el Poder
Ejecutivo, no pudiendo otros órganos ejecutivos ejercerla”.
3 La función ejecutiva se divide en función de gobierno o de conducción política y función administrativa
(Soto Hernández y Tavares Duarte, 2001).
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Resulta preciso distinguir los decretos con fuerza de ley sobre estados
de excepción de la expresión decretos-leyes de urgencia económica, nomen
iuris utilizado por la Constitución de la República del Ecuador de 2008 en
el artículo 148, cuarto inciso: “Hasta la instalación de la Asamblea Nacional,
la presidenta o presidente de la República podrá, previo dictamen favorable
de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de urgencia económica…”
(negritas nuestras).
Esta competencia del presidente de la República para dictar decretos-
leyes de urgencia económica se realiza en ejercicio de la función legislativa;
y también son considerados decretos con fuerza de ley. La Constitución de
la República del Ecuador de 2008 prevé dos subtipologías de decretos con
fuerza de ley dictados por el presidente de la República: decretos con fuerza
de ley sobre estados de excepción en ejercicio de la función de gobierno y
decretos con fuerza de ley de urgencia económica en ejercicio de la función
legislativa. Ambas subtipologías se insertan en la tipología decretos con
fuerza de ley de los gobiernos de iure
4
, y se encuentran tipicadas de forma
expresa en la Constitución de la República del Ecuador de 2008.
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción son sometidos
al control abstracto de constitucionalidad por ante la Corte Constitucional
del Ecuador de conformidad con el artículo 436, numeral 8 de la Constitución
de la República del Ecuador:
La Corte Constitucional ejercerá, además de las que le conera la ley, las
siguientes atribuciones: … Efectuar de ocio y de modo inmediato el control
de constitucionalidad de las declaratorias de los estados de excepción, cuando
impliquen la suspensión de derechos constitucionales;
y de conformidad con el artículo 75, numeral 3, literal c de la Ley Orgánica
de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional de 2009: “Para
ejercer el control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional
será competente para: …Ejercer el control de constitucionalidad en los
siguientes casos: …Decretos que declaran o que se dictan con fundamento
en los estados de excepción”. Estas normas permiten asignarle a la Corte
Constitucional del Ecuador el carácter de:
…instrumento de control del Ejecutivo y en garante de la preservación
de los derechos constitucionales; evitar el ejercicio arbitrario de la potestad
presidencial de decretar la excepción resulta ser así, un cometido fundamental
que la Constitución asigna a los jueces constitucionales, para la protección de los
derechos” (Aguilar Andrade, 64s.)
4 Según Tavares Duarte et al (2006) los decretos con fuerza de ley de gobiernos de iure son dictados
conforme a derecho en ejercicio de la función legislativa o de la función ejecutiva y la competencia del
Presidente de la República para dictarlos resulta indispensable que se encuentre expresamente prevista
en la Constitución.
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Estados de excepción y la lucha contra las inmunidades del poder: COVID-19 en Ecuador
A título de ejemplo, el Decreto Número 1017 que declara el estado de
excepción por calamidad pública en todo el territorio nacional, por los casos
de coronavirus conrmados y la declaratoria de pandemia de COVID-19 por
parte de la Organización Mundial de la Salud, publicado el 17 de marzo de
2020 fue declarado constitucional por la Corte Constitucional del Ecuador
(2020a: Sentencia No. 1-20-EE/20).
Conclusión
Los decretos con fuerza de ley sobre estados de excepción de conformidad
con la Constitución de la República del Ecuador de 2008 se conceptualizan
en los siguientes términos: actos de gobierno de contenido normativo
con fuerza, rango o valor legal, dictados exclusivamente por el Presidente
de la República en ejecución directa de la Constitución de la República
del Ecuador de 2008, por razones de circunstancias excepcionales, tales
como agresión, conicto armado internacional o interno, grave conmoción
interna, calamidad pública o desastre natural, de forma discrecional
con elementos reglados previstos en la Constitución de la República del
Ecuador de 2008, Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional de 2009, Ley de Seguridad Pública y del Estado de 2009
y demás normas de carácter nacional e internacional, en ejercicio propio
de la función política o de gobierno, con una vigencia predeterminada de
sesenta días, prorrogable por treinta días más, dirigidos a una pluralidad
de administrados del territorio nacional o parte de él; con la nalidad de
garantizar los derechos subjetivos públicos de los administrados, so pena
de restringir o suspender el ejercicio de derechos constitucionales como
el derecho a la inviolabilidad de domicilio, derecho a la inviolabilidad de
correspondencia, derecho a la libertad de tránsito, derecho de asociación y
reunión, y derecho a la libertad de información.
La procedencia de la declaratoria de los estados de excepción por
pandemia COVID-19 representa una excepcionalidad normativa dentro de
la normalidad institucional-marco del Estado de Derecho-; y obedece su
origen a la necesidad inmediata del Estado de solventar una crisis que atenta
contra el derecho a la vida y el derecho a la salud de los ciudadanos. Esta
crisis coloca en riesgo las condiciones existenciales del Estado: población,
territorio y gobierno, debido a la propagación inmediata del coronavirus
causante del síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS-CoV) y el
Presidente de la República del Ecuador se encuentra en la necesidad de
dictar actos de contenido normativo, objeto de control interno -político y
jurídico- e internacional, contentivos de medidas de restricción y suspensión
de derechos de manera discrecional y con elementos reglados, sustentados
en el principio de proporcionalidad, denominados decretos con fuerza
de ley sobre estados de excepción. Los actos que declaran los estados de
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excepción previstos en la Constitución de la República del Ecuador de 2008
revisten el nomen doctrinario decretos con fuerza de ley sobre estados de
excepción y por ello, se sugiere al próximo constituyente de la República del
Ecuador, el uso expreso del nomen iuris: decretos con fuerza de ley sobre
estados de excepción para referirse a esta tipología de decreto ley.
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Esta revista fue editada en formato digital y publicada
en enero de 2023, por el Fondo Editorial Serbiluz,
Universidad del Zulia. Maracaibo-Venezuela
Vol.41 Nº 76