Código Orgánico Penitenciario

¿Hacia la Transformación del Sistema Carcelario?1

María Alejandra Añez Castillo2

Resumen

La corrosión del sistema penitenciario, es un problema arrastrado desde décadas aun sin solución, pese a los esfuerzos realizados desde el gobierno nacional para apaciguar la crisis. En el plano jurídico, desde el año 2011, se anuncia la necesidad de unificar y actualizar las dispersas y algunas veces contradictorias disposiciones legales en la materia. Desde un enfoque documental-descriptivo se plantea como objetivo analizar la más reciente reforma de la legislación penitenciaria, que resultó en la promulgación del Código Orgánico Penitenciario como respuesta a la crisis que desborda el sistema carcelario del país. Si bien no puede dejarse de lado ciertos avances en pro de la humanización del sistema penitenciario, tradicionalmente esta crisis ha querido ser solucionada o por lo menos contenida con la promulgación de decretos de emergencia o reformas legislativas que en el fondo se contraponen con la finalidad de transformación social de la población penitenciaria y del sistema en su conjunto. Deslastrarse del positivismo criminológico, es un desafío para dar paso a la reintegración social del ex privado de libertad conducida en un escenario de apertura e inclusión social, menos cárcel, más respeto a los derechos humanos, con programas y servicios dentro y fuera de los establecimientos penitenciarios.

Palabras Clave: Sistema penitenciario; código orgánico penitenciario; reforma legislativa; crisis carcelaria; régimen penitenciario.

Penal Code Organic

Towards Transformation Prison System?

Abstract

Corrosion of the prison system, is a problem dragged from decades even unsolvable, despite efforts from the national government to defuse the crisis. At the legal level, since 2011, it announced the need to unify and update the scattered and sometimes contradictory laws on the subject. From a documentary-descriptive approach it is proposed to analyze the most recent reform of prison legislation, which resulted in the promulgation of the Code Penitentiary in response to the crisis that goes beyond the country’s prison system. While it can not be put aside some progress towards the humanization of the prison system, traditionally this crisis has wanted to be solved or at least contained with the enactment of emergency decrees or legislative reforms in the background are contrasted with the aim of social transformation of the prison population and the system as a whole. It deslastrarse of criminological positivism, is a challenge to make way for the social reintegration of former deprived of liberty conducted in an environment of openness and social inclusion, fewer prison, more respect for human rights, programs and services inside and outside establishments prison.

Keywords: Prison system; prison organic code; legislative reform; prison crisis; prison regime.

Introducción

La historia penitenciaria del país, arrastra un cúmulo de problemas desencadenantes de sucesivas protestas por las condiciones carcelarias, especialmente en materia de salud, trabajo y recreación, el retardo judicial, el hacimiento, la violencia, los maltratos a presos y a los visitantes, el abuso y corrupción por parte de los funcionarios penitenciarios, la posesión y venta de armas y drogas, la discriminación de la mujer reclusa, provocando huelgas y motines en los establecimientos carcelarios del país.

Incluso desde el inicio del período democrático se heredan “…instituciones insuficientes e inadecuadas para una eficaz acción penitenciaria y correccional” (Morais, 2011: 188), caracterizadas por el hacinamiento, precarias condiciones físicas y de higiene, retardo procesal, deficiencias presupuestarias, reducido y limitado personal calificado para el ejercicio de la función penitenciaria, aunado a su inestabilidad laboral y rotación de acuerdo a los cambios políticos producidos en el país, la no clasificación entre procesados y condenados, la agudización de la violencia, vicisitudes éstas -entre otras- potenciadas por las modificaciones sociales, políticas y jurídicas llevadas a cabo a lo largo de los años.

Al término del año 2013, el Ministerio del Poder Popular del Sistema Penitenciario (MPPSP) reseña en su Memoria y Cuenta un total de 53.917 (50.541 masculinos y 3.376 femeninos) privados de libertad albergados en 50 establecimientos, de los cuales el 69,31% permanecen en condición de procesados, además de brindar asistencia a 28.776 egresados con beneficios del sistema penal, en 6 centros de pernocta, 33 centros de residencia supervisada y 30 unidades técnicas de supervisión y orientación (MPPSP, 2013).

Durante este período, la prensa nacional -dado que no se dan a conocer estadísticas oficiales- reseña 226 casos de heridos y la muerte de 248 personas privadas de libertad, producidas principalmente (71,9%) por el uso de armas de fuego, a algunos de estos casos (12,7%) se le adicionan altos niveles de violencia, empleando simultáneamente recursos como balas, puñaladas, desmembramientos y ahorcamientos (Provea, 2014).

Algunos esfuerzos se han realizado desde el gobierno nacional para apaciguar la crisis y propender a la mejora del sistema penitenciario, implementando diversos programas, planes, políticas y/o proyectos sin obtener el éxito esperado. Es precisamente, como consecuencia de una situación de emergencia carcelaria, que se concreta el mandato constitucional de crear un ente penitenciario con carácter autónomo, para brindar atención integral del privado de libertad, considerando la responsabilidad del Estado y la Sociedad en el tratamiento preventivo de la delincuencia y la reeducación del individuo.

En el plano jurídico, desde el año 2011, en el reconocimiento de la complejidad de los fenómenos sociales e institucionales que rodea la cuestión penitenciaria, se anuncia la necesidad de introducir reformas legislativas que unifique y actualice las dispersas y algunas veces contradictorias disposiciones legales en la materia, adecuándola a la realidad y a los valores sociales y políticos del Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia, conduciéndola hacia un nuevo modelo penitenciario y, consecuentemente, a la transformación del sistema. (Ministerio del Poder Popular de Relaciones Interiores y de Justicia-MPPRIJ-, 2011b).

El recién promulgado Código Orgánico Penitenciario (2015), podría afirmarse inocentemente, viene cargada de buenas intenciones, no obstante, no plantea derechos ni deberes no existentes en la Ley de régimen penitenciario vigente: el respeto de los derechos y dignidad humana, educación, trabajo, locaciones adecuadas, higiene ambiental y personal, asistencia médica, libertad de culto, alimentación, seguridad, entro otros, son derechos además que no deben discriminarse más allá de crear una inclusión de los excluidos, pues cualquier persona en ejercicio de su libertad o no, goza de estos derechos y garantías.

No obstante, introduce algunas modificaciones importantes, de ahí que este papel de trabajo, desde un enfoque documental-descriptivo se plantea como objetivo analizar la más reciente reforma de la legislación penitenciaria que resultó en la promulgación del Código Orgánico Penitenciario, como respuesta a la crisis que desborda el sistema carcelario del país.

1. Antecedentes Legislativos del Sistema Penitenciario

En constituciones anteriores a la vigente, no había una regulación expresa en relación al sistema penitenciario venezolano. En la actualidad, la regulación marco del régimen penitenciario se encuentra en el artículo 272 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, que al efecto preceptúa:

El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación, funcionarán bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias, y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatización. En general, se preferirá en ellos el régimen abierto y el carácter de colonias agrícolas penitenciarias. En todo caso las fórmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarán con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria. El Estado creará las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinserción social del exinterno o exinterna y propiciará la creación de un ente penitenciario con carácter autónomo y con personal exclusivamente técnico (resaltado propio).

De esta manera, con la carta fundamental promulgada en 1999, se constitucionaliza el sistema penitenciario venezolano, anteriormente regulado por leyes, reglamentos, decretos y resoluciones ministeriales.

1.1. Ley de Régimen Penitenciario (LRP)

Linares (1981) asevera que desde mediados del siglo XIX la agenda parlamentaria brindó numerosos decretos y leyes sobre régimen penitenciario. Así, cronológicamente se conocen las siguientes disposiciones:

• La legislación del siglo XIX, estuvo influenciada por los postulados de la Escuela Clásica del Derecho Penal, caracterizada por el reconocimiento de garantías y el principio de humanidad. El 13 de mayo de 1839, se dicta una ley mediante la cual se ordena recabar información sobre el sistema de corrección y su aplicación en Venezuela. En 1841 se dicta un decreto que contemplaba la creación de presidios abiertos en las Fortalezas de Cumaná y Maracaibo. En 1881, se dicta un nuevo decreto que dispone el funcionamiento de estos presidios en las cárceles públicas del país. Otros decretos en 1882 y 1883 ordenan la creación de tres penitenciarías en Occidente, Centro y Oriente.
• En 1896 se promulga una nueva ley que considera la construcción de edificios especialmente diseñados como centros de cumplimiento de pena. En esta ley se introduce por primera vez la noción de tratamiento, al concebir la disposición de “celdas, aulas, talleres, enfermerías, oratorios y demás oficinas y servicios que la regeneración moral y educación de los penados requiriese”. En 1898, fue reglamentada esta ley con un cúmulo de normas que regulan la vida dentro del establecimiento carcelario, incluyendo medidas disciplinarias de sometimiento al reo, tales como: trabajo sin salario, privación de luz, incomunicación en pieza oscura y sin muebles, uso de camisa de fuerza, etc.
• En 1915 se promulga una LRP, en la que se introduce la idea de clasificación de los internos -atendiendo la edad, sexo y el delito- y el aislamiento celular por un tiempo igual a un tercio de la pena. A esta le sucedieron las leyes de 1916, que no introdujo ninguna modificación importante, y la de 1926, en la que se rebaja a un cuarto de la pena el aislamiento celular.
• En 1937 se sanciona una nueva LRP, de corte positivista, que implemente el estudio científico del delincuente, por lo que en su reglamento, se introduce el uso de la ficha individual criminológica donde se anotaban la medida de la braza, diámetro anterior y posterior y horizontal de la cabeza, diámetro bicigomático, medida de las orejas, etc. Las disposiciones más importantes de la ley son: introducir la reincidencia como una de las categorías de la clasificación, crear un estatus especial para el detenido político, exigir la profesionalización como abogado, doctor en ciencias políticas o acreditar conocimientos en disciplinas penales y criminológicas para desempeñar cargos de director o subdirector del establecimiento, se impone el aislamiento celular no mayor de tres meses, previo examen médico-psicológico del recluso y se crea la Inspectoría de Cárceles y Penitenciarías encargada de velar por la buena marcha de los establecimientos.
• Luego de un largo período se introduce la LRP de 19613. A esta se le critica: (i) que al regular las fórmulas de cumplimiento de las penas hace exigencias difíciles de satisfacer para la población reclusa, pues se requiere para gozar de alguno de estos beneficios el cumplimiento de la mitad de la pena o permanencia de dos años en el establecimiento de destino, en un sistema caracterizado por el retardo procesal; (ii) la normativa esté plegada de una programación coercitiva reflejada en la obligación de trabajar, de hacer ejercicio, de recibir instrucción primaria, de recibir asistencia médica, de cuidar la ropa y pertenencias, entre otras; y, (iii) en las disposiciones relativas al personal penitenciario son vagas y no soluciona aspectos básicos en esta materia, como el estatus jurídico de estos funcionarios.

Esta ley estuvo vigente hasta 1981, cuando mediante Gaceta Oficial Extraordinaria No. 2.841, de fecha 17 de agosto, es publicada la nueva LRP. Este texto prescribe en su artículo 2 como finalidad del período de cumplimiento de pena, “…procurar la rehabilitación del penado y su readaptación social por los sistemas y tratamientos establecidos en la ley”, encaminados a “…fomentar en el penado el respeto por sí mismos, los conceptos de responsabilidad y convivencia sociales y la voluntad de vivir conforme a la ley” (artículo 7).

De acuerdo a Morais (1992), esta ley hizo un esfuerzo significativo por desarrollar los derechos consagrados en la Constitución de 1961, no obstante, el resultado fue una serie de incompatibilidades y contradicciones. Si bien no puede negarse el desarrollo legislativo de derechos como la salud, la libertad de religión y la protección de la maternidad, no ocurre lo mismo con el derecho a la integridad física, libertad de pensamiento y al trabajo, pues en el binomio rehabilitación-seguridad, eje en torno al cual gira toda ejecución penal, se privilegió la seguridad. En efecto, afirma esta autora, que mientras la ley:

…declaraba que la finalidad de la pena privativa de libertad es la reeducación del condenado y su adecuada reinserción social, supeditaba la realización de todas las actividades destinadas a lograr ese objetivo a las exigencias del orden y la disciplina en los establecimientos (Morais, 1992: 104-105).

Por su parte, la Ley de Régimen Penitenciario del 17 de mayo de 2000, publicada en la Gaceta Oficial No. 36.975 de fecha 19 de junio de 2000, ratifica en su artículo 2, el mandato constitucional que afirma como objetivo fundamental de la pena, la reinserción social del penado, en estricto respeto a todos los derechos inherentes a la persona humana.

En general, este texto normativo mantiene la noción de tratamiento orientado a este fin, no introduce grandes cambios, pero apunta unos relevantes en relación con el sometimiento del penado, en este sentido, se concibe el trabajo como un derecho y un deber, más no como una obligación, se suprime la obligatoriedad de la instrucción básica y de los ejercicios físicos, se introduce la posibilidad del recluso de apelar a las sanciones disciplinarias y más importante aún elimina el calificativo de “anormal” para aquellos penados que presentaren síntomas de enfermedad mental.

1.2. Reglamento de Internados Judiciales

Mediante decreto No. 1126 de fecha 02 de septiembre de 1975, el entonces Presidente de la República Carlos Andrés Pérez, dicta el Reglamento de Internados Judiciales, para así organizar el funcionamiento de los servicios de estos establecimientos, derogándose así el Reglamento de Cárceles de 1952.

En este texto, contempla la corrección disciplinaria sin ofensa ni maltratos de cualquier tipo, procurando en este período la reorientación de la conducta del recluso, dispensando asistencia integral mediante su clasificación y agrupación, trabajo, educación, condiciones de vida intramuros, asistencia médica, odontológica y social y asesoramiento jurídico.

En concordancia con las disposiciones de la LRP, y la concepción de tratamiento -previa observación y pronóstico- orientado a la readaptación del recluso, se prevé un sistema de clasificación minucioso que permita brindar esa asistencia integral, la agrupación de detenidos indígenas y separación de las mujeres, la organización del trabajo como un sistema de estímulo adecuado a la enseñanza de una profesión u oficio calificado, la educación obligatoria, la libertad de culto, entre derechos y garantías acompañados de deberes en la convivencia carcelaria.

1.3. Decretos de Emergencia Carcelaria

La crisis contenida del sistema penitenciario ha conllevado a decretar emergencias carcelarias en diversas oportunidades, procurando apaciguar con medidas urgentes y coyunturales, la problemática que desde hace muchos años se atraviesa en los establecimientos penitenciarios venezolanos.

En las últimas décadas, el primero de estos decretos fue dictado por la Asamblea Nacional Constituyente, en virtud de los poderes que le fueron concedidos para la reorganización de todos los órganos del poder público. En este sentido, el 19 de agosto de 1999, se dicta el Decreto de Reorganización del Poder Judicial y el Sistema Penitenciario, publicado en la Gaceta Oficial No. 36.805 de fecha 11 de octubre de 1999.

Aunque el enfoque del texto legal está dirigido principalmente a la transformación funcional del sistema de justicia, en su artículo primero se prescribe la necesidad de “…convertir los establecimientos penitenciarios en verdaderos centros de rehabilitación de los reclusos bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias”, con lo que se reconoce la problemática tantas veces aludida respecto a la carencia de personal calificado en el ejercicio de las funciones penitenciarias.

Luego de 5 años, en noviembre de 2004, el gobierno se ve en la necesidad de dictar un nuevo Decreto -el 3.265 de fecha 23 de noviembre de 2004- publicado en la Gaceta Oficial No. 38.072, mediante la cual se crea,“…con carácter temporal, la Comisión Presidencial para atender la emergencia carcelaria con el objeto de evaluar y proponer las soluciones, de corto y mediano plazo, necesarias para la recuperación y optimización de los centros de reclusión de penados y procesados”, ante el reconocimiento de la obligación estatal de garantizar los derechos humanos de las personas de libertad, y los últimos acontecimientos entonces ocurridos en los diferentes centros de reclusión del país, que resultaron en muertes, lesiones y obstrucción de los servicios y actividades necesarias para la reinserción social.

En este contexto, se lleva a cabo una tarea de diagnóstico del sistema penitenciario venezolano, que culmina con un informe presentado por el Ministerio de Interior y Justicia (MIJ) en el año 2005. Los resultados de este trabajo, solo confirmaron lo ya conocido, el “…desorden, ingobernabilidad, tolerancia, concesiones, condiciones infrahumanas de vida, violencia, armas de fuego, ocio, droga, retardo judicial”, que caracteriza a las cárceles venezolanas (MIJ, 2005: 70).

La extrema situación de descontrol y violación de derechos humanos a los privados de libertad, llegó en el año 2011, de la mano del clima de tensión vivido por más de un mes en el Rodeo I y II, las huelgas y motines suscitados en las cárceles de Maracaibo, Guanare, Uribana y los Teques; que propiciaron la improvisada medida de creación del Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.

Ante la intolerancia de la crisis y la cíclica implosión de eventos que se suscitan en los establecimientos penitenciarios del país, mediante el Decreto 9.228 publicado en la Gaceta Oficial No. 40.031 de fecha 18 de octubre de 2012, se fija un lapso de tres meses –prorrogables- para atender la emergencia en materia de infraestructura penitenciaria, dirigida a la construcción, recuperación y optimización de los centros de procesados judiciales del país, reconociendo la situación problemática y estigmatizante que se produce a los privados de libertad en condición de procesados -que constituyen la mayor parte de los internos en el país- quienes ante una situación legal diferente deben ser separados físicamente de los penados.

El pasado 30 de enero de 2013, mediante el decreto No. 9367 publicado en la Gaceta Oficial No. 40.101, se prorroga por un lapso de tres meses el decreto anterior, para continuar el proyecto de construcción de los centros de procesados judiciales, considerando que la alta complejidad que supone enfrentar una crisis carcelaria acumulada por más de 20 años, implica arduos procesos administrativos y legales. Con este proyecto -enmarcado en la Gran Misión a toda Vida Venezuela- se prevé la construcción de 24 centros en cada una de los estados del país, para atacar el problema del retardo procesal y el hacinamiento carcelario. Hasta el momento, se ha colocado la piedra fundacional de estos establecimientos en los Estados Carabobo, Anzoátegui, Monagas, Lara, Guárico, Zulia, y Ciudad Bolívar.

El 10 de julio de 2012, ante la situación de violencia delictiva en el país, en el marco de la política nacional de seguridad ciudadana, se crea mediante Decreto No. 9.086, la Gran Misión a toda Vida Venezuela -instrumentada a través de una fundación instituida para tal fin, en adelante FGMATVV- que con la participación de todos los poderes públicos se constituye en una política integral de seguridad pública de escala nacional, para transformar los factores estructurales, situacionales e institucionales generadores de la violencia y el delito.

En este sentido, el artículo 3 del texto legal establece los vértices de acción entre los cuales figura la “transformación del sistema penitenciario”, con el fin de “…garantizar la prestación de un servicio penitenciario garante de los derechos humanos de las personas privadas de libertad, minimizando los efectos nocivos del encarcelamiento y facilitando los medios adecuados para procurar la rehabilitación del delincuente y mejorar sus posibilidades de reinserción social” (FGMATVV, 2012).

El pasado mes de enero de 2014, en este mismo orden de ideas, el Presidente de la República lanza el Plan Nacional de la Paz y Convivencia, circunscrito en 10 líneas estratégicas para su ejecución. Al respecto la línea 7 está dirigida a “transformar el sistema penitenciario para garantizar sean centros de educación y disciplina”. En palabras del mandatario nacional “se trata de la conversión de todos los establecimientos carcelarios del país en lugares de máxima disciplina social, como forma de reconstrucción de la disciplina moral y de la convivencia de quienes están allí, y convertir todos los establecimientos en talleres de trabajo, de producción y de educación obligatoria”4, por lo que los avances registrados en materia penitenciario durante el 2014 y 2015 se han circunscrito en el marco de este plan nacional.

2. Código Orgánico Penitenciario (COP)

A propósito de la Memoria y Cuenta 2010 presentada por el entonces Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, Tareck El Aissami, se consigna ante la Comisión Permanente de Culto y Régimen Penitenciario de la Asamblea Nacional, el Proyecto de Código Orgánico Penitenciario, “…con el propósito de que sirva para la discusión y debate sobre lo que debe ser el nuevo sistema penitenciario” (MPPRIJ, 2011a).

En la sesión del día 5 de abril de 2011, la Asamblea Nacional aprobó en primera discusión por unanimidad el texto del proyecto presentado (Mastronardi, 2011). Aprobado como fue su carácter orgánico, de 378 artículos que contenía el proyecto inicialmente, quedaron aprobados bajo la técnica legislativa un total de 210 artículos, 29 capítulos y 10 títulos, cambiando su denominación por Ley Especial Penitenciaria (Santaella, 2011; Méndez, 2012).

La puesta en vigencia de esta ley, compilaría la regulación de toda la materia penitenciaria en el país, por lo que significaría la derogatoria de la LRP del 2000, del Reglamento de Internados Judiciales de 1975, la Ley de Redención Judicial de la Pena por el Trabajo y el Estudio, del Reglamento Interno de los Centros de Tratamiento Comunitario de 2006 y de los artículos 470, 482 al 484, 485, 488 al 497 del Código Orgánico Procesal Penal (COPP) vigente, así como la Ley de Registro de Antecedentes Penales de 1979.

Según información recopilada en la web Monitor Legislativo5, el segundo proyecto revisado en la Asamblea Nacional es totalmente distinto al que fue presentado por el Ministro de Relaciones Interiores y Justicia, el 8 de febrero de 2011 y aprobado en primera discusión, la nueva versión fue enviada por el Ministerio para el Servicio Penitenciario para que fuera sustituido por la versión anteriormente presentada y aprobada.

El proyecto en cuestión, presentado en octubre de 2011, consta de 229 artículos, estructurados en 10 títulos más uno final y 33 capítulos. Entre los cambios más notables respecto de los dos proyectos de código, se evidencian: la inclusión del adolescente en conflicto con la ley penal como sujeto de aplicación del texto legal, elimina toda regulación en torno al Consejo Superior Penitenciario -cuyas funciones fueron asumidas por el despacho ministerial- deroga la Ley de Antecedentes Penales y la oficina respectiva pasa a estar adscrita al ministerio en materia penitenciaria, incluye la regulación concerniente al Fondo Nacional de Edificaciones Penitenciarias (FONEP), despoja al Tribunal de Ejecución de la competencia de ejecución de la pena6, la cual se otorga al ente ministerial, se sustituyen los delegados de prueba por el equipo de atención integral postpenitenciaria y se crea la figura del asistente comunal.

Adicionalmente, se suprime el beneficio de trabajo fuera del establecimiento -por lo que todo penado que se encuentre en cualquier fórmula alternativa de cumplimiento de pena al entrar en vigencia el texto legal, deberá ingresar al régimen abierto-, el tiempo de cumplimiento de pena para poder solicitar el régimen abierto es reducido a un cuarto de la pena impuesta, la libertad condicional se restringe a ser una medida humanitaria concedida al penado que padezca una enfermedad grave o terminal o al penado con más de 70 años que haya cumplido un cuarto de la pena impuesta.

Además, -este proyecto- impone al Tribunal Supremo de Justicia la obligación de contribuir con parte de la alícuota de la partida anual, que el Estado Venezolano le otorga del presupuesto ordinario nacional, a los fines de impulsar la humanización del sistema penitenciario.

Importantes observaciones realizó el Ministerio Público (2012) a estos proyectos, en torno a tres aspectos esenciales: el régimen penitenciario, la resocialización del penado y la judicialización del cumplimiento de la pena. En efecto, este despacho apunta que el proyecto de ley confunde la concepción de “régimen” y de “servicio”, asociando el concepto de régimen penitenciario a lo estrictamente penitenciario y no como la doctrina y jurisprudencia lo ha concebido encaminado a la concreción del principio de humanización de la pena.

Asimismo, resalta la consultoría jurídica de este organismo, la importancia de la figura del juez de ejecución en el cumplimiento de la pena, siendo este por la naturaleza punitiva de la sanción, el operador idóneo para velar por la constitucionalidad y legalidad de la misma, no obstante ello, ambos proyectos de Código Orgánico Penitenciario desplazan esta función al ministerio con competencia penitenciaria, por lo que la ejecución penal pasa a ser un asunto administrativo y no jurisdiccional. En este sentido, se afirma que lo expuesto pone en grave riesgo los principios de humanización de la pena y resocialización del penado.

En definitiva, una normativa legal compuesta por 173 artículos, fue sancionado por la Asamblea Nacional el 15 de agosto de 2013, siendo remitido por solicitud del Presidente de la Asamblea Nacional al Tribunal Supremo de Justicia, para declarar su carácter orgánico, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 constitucional, decidida dicha solicitud el 26 de septiembre de 2013 mediante Sentencia No. 1263 con ponencia de la magistrada Gladys Gutiérrez bajo el expediente 2013-0780:

…partiendo del valor constitucional que tiene para el Estado el Sistema Penitenciario como integrante del Sistema de Justicia, y las acciones integrales e interinstitucionales que ha asumido aquél para la optimización de este último, el instrumento legal marco destinado a codificar la regulación de la gestión penitenciaria estatal, no puede menos que situarse en el orden de la jerarquía orgánica de las leyes de la República.

Pese a la grave situación del sistema penitenciario venezolano, y a las diversas huelgas y motines suscitados en los establecimientos carcelarios del país, en los cuales resultaron muertos y heridos numerosos privados de libertad y que incluso trajo como consecuencia la clausura de algunos de estos recintos, no fue sino hasta el 28 de diciembre de 2015 -transcurridos más de dos años de su sanción por parte de la Asamblea Nacional- que el Presidente de la República promulga el texto legal, siendo publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 6.207 de esa misma fecha.

El COP promulgado, presenta importantes y resaltantes cambios. En definitiva los adolescentes en conflicto con la ley penal quedaron excluidos del ámbito de aplicación de la ley; asimismo, se amplían, corrigen y suprimen algunas de las definiciones de las contempladas en el artículo 3 respecto al funcionamiento del sistema, suprime lo atinente al régimen de antecedentes penales y prescinde toda regulación a las fórmulas alternativas al cumplimiento de pena, manteniendo la judicialización de la etapa de ejecución penal, contempla solo lo atinente a la redención de la pena por el trabajo y el estudio, derogando la ley que estipulaba este beneficio.

En atención a la redención de la pena por el trabajo y estudio, contempla la posibilidad -expresamente excluida por el artículo 496 del COPP- de computar como tiempo redimido el trabajo y el estudio realizado voluntariamente por un interno en condición de procesado en caso de producirse la sentencia condenatoria, lo cual resulta positivo al considerarse un mecanismo de motivación para participar en los programas intramuros, estando en concordancia con lo estipulado en el artículo 474, ejusdem. No obstante, no deja de constituir un contrasentido su condición de voluntariedad en virtud del carácter imperativo de la norma que contempla el desempeño laboral en los centros de producción y el cumplimiento del régimen de estudio y capacitación laboral en los establecimientos penitenciarios.

Asimismo, establece una mixtura administrativa y judicial en el procedimiento y supervisión del beneficio, pues si bien su otorgamiento corresponde al Juez en funciones de Ejecución, el registro de actividades y las funciones de supervisión y control de las mismas fueron asignadas a la Junta que al efecto designe el Ministerio con competencia en materia penitenciaria.

En relación con la seguridad externa e interna de los establecimientos penitenciarios, la misma es encomendada a un nuevo organismo creado para tal fin, el Cuerpo de Seguridad y Custodia, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario, quien con apoyo de los órganos de seguridad ciudadana y orden público -cuando sea el caso- deben custodiar el perímetro de los recintos, realizar pesquisas, requisas y cacheo, efectuar traslados, controlar el acceso y, en general, cumplir todas las actividades que le señalen las leyes y reglamentos en relación con los servicios de seguridad.

Sin embargo, tal como lo establece expresamente la disposición transitoria del texto legal in comento, la custodia externa de los recintos carcelarios seguirá a cargo de la Guardia Nacional entre tanto se cree y entre en funcionamiento el referido cuerpo de seguridad.

Por otro lado, se introduce el llamado régimen de confianza tutelado, que no es más que la concesión de un privilegio intramuros de carácter administrativo -para penados y procesados- de colocación en una unidad de producción o área especial del recinto penitenciario cuando se cumplan los requisitos establecidos en el COPP para optar a una de las fórmulas alternativas del cumplimiento de la pena. No obstante, podría cuestionársele a esta figura la centralización de su otorgamiento, lo cual dificultaría su operatividad al establecer como condición para su autorización el visto bueno de la máxima autoridad del Ministerio con competencia en materia penitenciaria.

En torno al régimen disciplinario de las faltas, se unifica tanto para el régimen cerrado como para el régimen abierto el procedimiento para la aplicación de las sanciones, no obstante, respecto a los reclusos en régimen cerrado, se impone como sanción la privación de la visita familiar y conyugal por un lapso no mayor de 7 días en caso de faltas graves y entre 8 a 15 días si se trata de faltas gravísimas, contraviniendo las buenas prácticas penitenciarias que prevén no establecer como criterio rector para la aplicación de una sanción, privar al interno de los derechos de visita, trabajo y estudio7. Por otro lado, del contenido del artículo 150 del COP se evidencia la imposibilidad de recurrir a la sanción impuesta pues el acta sancionataria no contempla la mención del recurso que puede interponerse, cuestión que si estaba prevista en los proyectos presentados a discusión ante la Asamblea Nacional, vulnerando su derecho al control posterior de la decisión en estos casos.

Por otro lado, un derecho que se ve limitado más allá de las restricciones impuesta por la medida de privación judicial preventiva de libertad o por la pena impuesta, es el ejercicio de la patria potestad y recíprocamente el derecho del niño, niña o adolescente a mantener relaciones y contacto directo con el padre y la madre -según sea el caso- al establecer como requisito al régimen de visitas de los hijos menores de edad, la autorización por parte del órgano rector con competencia en materia de protección de niños, niñas y adolescentes previa solicitud del padre, la madre o el representante legal, la cual estará además condicionada a la inspección judicial periódica que constaten las condiciones de seguridad e higiene necesarias para garantizar la protección y el interés superior de los mismos (COP, 2015: artículos 117 y siguientes), por lo que al parecer a priori el Estado cuestiona el estatus de los establecimientos penitenciarios y las condiciones en las cuales transcurre la privación de libertad.

Finalmente, en pro del tratamiento penitenciario se desvirtúa para el privado de libertad la concepción del trabajo como un derecho, previéndole exclusivamente como un deber (COP, 2015: artículo 16) constituyendo “un componente de los planes de atención integral para la transformación dirigido” (COP, 2015: artículo 60), cuyo incumplimiento constituye “una falta gravísima y será sancionada” (COP, 2015: artículo 64) conforme a la normativa establecida en este texto legal, con el adicional de decidir sobre la distribución del ingreso percibido como contraprestación a sus servicios, destinando un 55% para la manutención de su grupo familiar, un 30% a un fondo de reserva disponible cuando el penado alcance la libertad plena o condicional y un 15% para su uso personal al interior de los establecimientos penitenciarios (COP, 2015: artículo 67)8.

Ya lo advertía el Observatorio Venezolano de Prisiones (OVP) (2015) en el informe sobre la situación de privados de libertad en Venezuela presentado ante la ONU, con motivo de la revisión del tercer informe periódico de la República Bolivariana de Venezuela ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto a la violación del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que establece el derecho a un trabajo libremente escogido y aceptado, en virtud del castigo al cual es sometido el recluso que se niegue a participar en los planes de trabajo desarrollados en algunos penales.

Es menester recordar, que las ofertas laborales disponibles al interior de los centros penitenciarios son limitadas, por lo que el ejercicio del trabajo tal como está concebido, no solo resquebraja las posibilidades de desarrollo de una actividad económica remunerada conforme a sus habilidades y destrezas, al deber desempeñarse laboralmente en las áreas y centros de producción ofertados en el establecimiento de reclusión so pena de sanción en caso de incumplimiento, sino que además la indisponibilidad del salario violenta los derechos constitucionales y legales del privado de libertad, acrecentado los efectos de la prisionización.

Un avance importante para la transformación del sistema penitenciario es la consideración en el COP del principio de participación ciudadana, incluyendo organizaciones sociales, comunitarias y a los estudiantes universitarios a través de sus programas de servicio comunitario, en la implementación y ejecución de los planes sociales, para lograr así la inserción efectiva de los penados en goce del algún beneficio y de los ex privados de libertad, a la sociedad. Asimismo, se le otorgan facultades de contraloría popular penitenciaria que se ejercerá a través del recién creado Consejo de Contraloría Penitenciaria, que deberá funcionar en cada circunscripción judicial a fin de asegurar el respeto de los derechos humanos de los privados de libertad.

De igual modo, merece especial consideración el reconocimiento del apoyo postpenitenciario durante el cumplimiento de alguna fórmula alternativa de cumplimiento de pena y particularmente cuando se goza de libertad plena, incluyendo en este proceso a los familiares del privado de libertad, pues, aunque hay programas que contemplan este apoyo social a través de las Unidades Técnicas de Supervisión y Orientación, existe un total vacío legal y material respecto de los penados que hayan cumplido su condena o de cualquier otro modo extinguido su responsabilidad penal.

No obstante, el alcance de estas dependencias - unidades de apoyo postpenitenciario, las unidades de supervisión postpenitenciaria y el órgano de contraloría popular- queda en suspenso hasta tanto no se dicte el respectivo reglamento que regule su organización y funcionamiento.

Conclusiones

Los informes publicados por prestigiosas organizaciones no gubernamentales del país, incluso la escueta información proporcionada por los entes oficiales, dan cuentan de la corrosión del sistema penitenciario, un problema arrastrado desde décadas aun sin solución, caracterizada por la violación de los derechos humanos de los privados de libertad, condiciones intramuros que además se agudizan con la corrupción, la violencia y la pérdida del control social formal por parte del Estado.

Tradicionalmente esta crisis ha querido ser solucionada o por lo menos contenida con la promulgación de decretos de emergencia o reformas legislativas que en el fondo se contraponen con la finalidad de transformación social de la población penitenciaria y del sistema en su conjunto, como ha sido la inflación legislativa en materia penal, el incremento progresivo de las penas privativas de libertad para algunos tipos penales y la escasa consideración de penas sustitutivas a ésta, así como la restricción para la concesión de beneficios procesales.

En este sentido, el Ejecutivo Nacional finalmente promulga el 28 de diciembre de 2015 el tan esperado Código Orgánico Penitenciario, como iniciativa legislativa que pretende “…garantizar a la persona privada de libertad su rehabilitación integral, progresiva y el respeto a sus derechos humanos, posibilitando su transformación y su reinserción social” (COP, 2015: artículo 1). Sin embargo, la imagen positivista de un tratamiento coactivo a fin de lograr un “cambio observable de conducta” (COP, 2015: artículo 3.28) no es abandonada, por el contrario la atención integral (psicológica, social, educativa, laboral y recreacional) más que en un servicio se convierte en un componente coactivo del sistema, en alguno de los casos so pena de sanción.

Si bien no puede dejarse de lado ciertos avances en pro de la humanización del sistema penitenciario, tales como la creación de un Cuerpo de Seguridad y Custodia que desplazaría al componente de la Guardia Nacional de la seguridad externa de los recintos carcelarios, el reconocimiento de la importancia del apoyo postpenitenciario y la participación comunitaria para la inclusión social del privado de libertad, no es menos cierto que al dejar todas estas figuras en suspenso supeditadas a un futuro reglamento que les regule, deslastrará en el tiempo las posibilidades de emprender soluciones efectivas al tema carcelario y sus problemas.

No cabe lugar a dudas sobre la importancia del apoyo y acompañamiento postpenitenciario como mecanismo de prevención del delito y de reintegración social del ex privado de libertad, en un momento en el que el desconcierto, la inestabilidad económica, fragilidad emocional, el abandono del Estado, la marginación social y muchas veces el desamparo de la familia confluyen para la continuación de la carrera delictiva al término del cumplimiento de una condena.

Deslastrarse del positivismo criminológico, es un desafío para dar paso a la reintegración social del ex privado de libertad conducida en un escenario de apertura e inclusión social, menos cárcel, más respeto a los derechos humanos, con programas y servicios dentro y fuera de los establecimientos penitenciarios.

Investigaciones previas sobre la efectividad de los programas de reinserción -algunos de los cuales han sido referidos como basamento teórico de este trabajo- evidencian la reducción de la tasa de reincidencia -principal indicador de medición de reinserción social- como consecuencia de la intervención individual, familiar y comunitaria en áreas críticas para el retorno a la vida social como lo son: el empleo, la educación, vivienda, salud, familia, los derechos e integración comunitaria, por lo que la atención integral de estas dimensiones si bien no garantiza un éxito total de la política postpenitenciaria si constituye una premisa para la transformación social del ex privado de libertad.

Aun ante este escenario de respaldo a la integración familiar intra y extramuros, el Código Orgánico Penitenciario, pareciere estipular una pena accesoria que agrava los sufrimientos inherentes al internamiento, cual es la restricción en la visita de los hijos niños, niñas o adolescentes, supeditada a una autorización judicial previa que constate las condiciones adecuadas de higiene y seguridad necesarias para garantizar la protección y el interés superior de los mismos.

Ante la realidad de hacinamiento, insalubridad e inseguridad -por decir lo menos- que circunda los establecimientos penitenciarios del país y del tiempo que podría transcurrir entre la introducción de la solicitud por el padre, la madre o el representante legal del niños, niñas o adolescente, el traslado judicial para constatar las condiciones del penal y el cumplimiento de los lapsos procesales, pareciere cuesta arriba la posibilidad de que los hijos menores de edad de un privado de libertad pudieren ejercer su derecho de mantener contacto con su progenitor y éste a su vez sopesar su situación de encierro con el respaldo que la visita familiar significa.

Aunado a ello, la centralización sigue imperante, lo cual no solo desvirtúa el espíritu constitucional de propender a una administración descentralizada, sino además retarda la atención de cuestiones meramente operativas -como la autorización del régimen de confianza tutelado o la ampliación del régimen de visitas- alejando al Ministerio con competencia en materia penitenciaria de otras situaciones de mayor entidad y la posibilidad de permitir un más acorde y pronto manejo de la caótica situación de los penales del país.

En este sentido, diseñar estrategias para desconcentrar el sistema penitenciario, puede desembocar con el tiempo en una descentralización administrativa y funcional acorde con una política nacional penal y penitenciaria, que minimice los efectos de la burocracia derivada de la centralización de los recursos y la toma de decisiones para el avance y mejora de los servicios carcelarios.

No es un secreto a voces la limitada oferta y cobertura de los métodos de tratamiento formal vigentes en el sistema penitenciario venezolano, por lo que su impacto en la transformación del privado de libertad no es el deseable, no solo por atender a un número reducido de beneficiarios, sino porque además los programas existente pueden en algunos casos no estar acorde con sus intereses, habilidades y capacidades, sin embargo, son considerados y puestos en marcha como la única oportunidad para aplacar el ocio y acceder a algún beneficio.

Ante la nueva normativa legal vigente, esto podría significar una mayor restricción de derechos ante el deber de desempeñarse en los centros de producción y cumplir con el régimen educativo y de capacitación laboral del establecimiento penitenciario, cuando en la práctica se ha demostrado que no es la coacción legal si no la voluntariedad y motivación, los únicos elementos que pueden hacer posible un cambio de patrones, perspectivas y modos de comportamiento.

De ahí, las discordancias en la ilogicidad del discurso legal, político y filosófico en materia penal y penitenciaria, pues la normativa penal anuncia su severidad como mecanismo de prevención y represión de la delincuencia, mientras que el sistema penitenciario aboga por la transformación social y respeto de los derechos humanos de las personas privadas de libertad, en un contexto social y cultural en el que se encuentra demostrado que no es la sanción lo que intimida a la delincuencia y no es el encierro la solución del problema.

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