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Participación ciudadana en la gestión pública: Una revisión sobre el estado actual

Montecinos, Egon 1

Contreras, Patricio 2

Resumen

En este artículo se hace una revisión sistemática del estado actual de los estudios relacionados con la participación ciudadana en la gestión pública. El objetivo es abordar el concepto, su fundamento teórico y los factores que inciden en su implementación. En el primero se presentan las distintas concepciones y tipologías de participación; en el segundo se sintetiza la discusión sobre el origen y fundamento teórico de la participación ciudadana; en el tercero se presentan los estudios sobre los principales factores que se identifican como determinantes para su implementación. Se presentan los resultados de la revisión de la literatura en tres grupos. Los desafíos que se desprenden de la revisión de la literatura se relacionan con la necesidad de impulsar más estudios asociados a explorar las condiciones bajo las cuales la participación ciudadana fortalece la democracia representativa y la relación de la administración pública con la sociedad civil.

Palabras clave: participación ciudadana; democracia participativa, sociedad civil

Citizenship participation in public management: a review of the current state

Abstract

This paper reviews the current status of studies related to citizenship participation in public management. The objective is to identify the concept, its theoretical foundation and the factors that influence its implementation. The results of the literature review are presented in three groups. In the first, the discussion about the origin and theoretical basis of citizen participation is synthesized. In the second, the different conceptions and typologies of participation are presented. In the third, the studies on the main factors that are identified as determinants for its implementation are presented. The challenges arising from the review of the literature are related to the need to promote more studies associated with exploring the conditions under which citizen participation strengthens representative democracy and the relationship between public administration and civil society

Key Words: Citizenship Participation; Participatory Democracy; Civil Society

1.- Introducción

Para las democracias modernas se ha convertido en una tarea ineludible el perfeccionamiento de ésta, ya sea para mejorar las relaciones que ocurren entre los ciudadanos y el Estado, como también para modernizar la gestión gubernamental en base a valores como la inclusión y la transparencia. En esta tarea, la participación ciudadana surge como una estrategia clave, cuya aparición se vincula a movimientos sociales de la década de los 60’ que irrumpen en medio de la crisis de representatividad de las democracias liberales, reivindicando nuevas formas de hacer política motivados por su sentido libertario. Cuya exigencia era la implementación de derechos para fomentar participación de los ciudadanos, lo que en teoría se conoce como democracia participativa (Baños, 2006; Cunill, 1997). Esta problemática se prolonga en la actualidad, evidenciándose que la ciudadanía demanda espacios públicos para incidir en las decisiones que les afectan (Casas, 2009; Soma y Vatn, 2014).

La participación ciudadana como concepto, posee una valoración positiva que la hace ampliamente aceptada en el campo de la política, al punto que independiente de las tendencias políticas de los gobiernos, la han incorporado particularmente en el discurso. Justamente en esta transversalidad es donde subyace el problema que la participación ciudadana se utiliza para describir procesos y prácticas sociales de diversa índole, conllevando a una ambigüedad analítica (Espinoza, 2009) y conceptual, lo que constituye el riesgo que en la práctica puede utilizarse de forma instrumental para construir consensos artificiales y legitimar desigualdades (Cunill, 1997), o en algunos casos, para renovar relaciones clientelares del representante con el representado (Montecinos, 2014). En este escenario de ambigüedad conceptual, el artículo pretende responder a tres preguntas de investigación a través de la revisión de la literatura ¿De qué estamos hablando, cuando hablamos de participación ciudadana? ¿Cuál es el origen y fundamento del concepto de participación ciudadana? ¿Qué tipo de participación se pueden distinguir y que factores son determinantes para una adecuada implementación?

Los resultados de la revisión del estado del arte sobre la participación ciudadana, se presentan en tres apartados principales. El primero es sobre los elementos centrales acerca de las definiciones de participación y sus principales categorías y tipologías. En el segundo se sintetizan los principales fundamentos teóricos que explican el surgimiento de la participación ciudadana. Por último, en un tercer apartado se agrupan en cuatro categorías de análisis los distintos factores que influyen en el éxito o el fracaso de la participación ciudadana en el ámbito público. Finalmente el artículo cierra con algunas conclusiones.

La metodología utilizada fue la revisión sistemática de la literatura especializada en la materia, la cual se presenta en función de las preguntas orientadoras señaladas anteriormente. Este artículo no persigue ser exhaustivo en la revisión de la literatura, sino más bien, a partir de las preguntas definidas pretende aportar a realizar una síntesis de la idea de participación ciudadana en la gestión pública.

2.- ¿De qué hablamos cuando hablamos de Participación Ciudadana?

En esta sección se incluyen aspectos esenciales sobre la participación ciudadana, así como sus tipologías, de la mano de autores reconocidos en el área.

2.1 Definición

Entre algunas de las definiciones analizadas, se encuentra la de Navarro (2004), el cual señala que la participación ciudadana es un “Un derecho y la oportunidad, individual o colectiva que tienen los ciudadanos de manifestar sus intereses y demandas a través de actos y actitudes legales a fin de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales de los diferentes niveles: nacional, regional o local; contribuyendo de esa manera a mejorar la gestión pública y la calidad de vida de los ciudadanos” (Navarro, 2004 citado en Morales y Núñez 2012: 87). De similar lógica, Rowe y Frewer (2004) indican que la participación es una práctica donde concurren las partes interesadas para la construcción de agenda, la toma de decisiones y establecimiento de lineamientos políticos para las instituciones responsables de la elaboración de políticas (Hassenforder et al, 2015).

Arnstein (1969) sostiene que la participación ciudadana es la redistribución del poder que permite a los ciudadanos compartir los beneficios de la sociedad, pero con la advertencia que existe una diferencia entre un simulacro de participación y un poder real para afectar el resultado de un proceso. En esto consiste la capacidad real de la participación ciudadana de redistribuir el poder entre quienes lo ostentan y quienes lo desean. Para clarificar esta idea, Arnstein (1969: 219) propone una tipología de ocho niveles de participación que es representada gráficamente por una escalera, en la que cada nivel de participación se instala de manera ascendente en cada uno de los escalones. Cada escalón corresponde a la incidencia real del ciudadano en los asuntos públicos.

Por otra parte, Peruzzotti (2012: 683), destaca a la participación como un medio que permite involucrar a los ciudadanos más allá de la elección de los representantes políticos, “participación institucionalizada como una forma efectiva de ampliar y aumentar la voz de los ciudadanos en el proceso de formulación de políticas más allá de las oportunidades tradicionalmente establecidas por la política electoral”. De esta forma, la participación ciudadana es vital para aumentar la calidad de la democracia (Michels y De Graf, 2010) y la inclusión de ciudadanos en los asuntos públicos (OCDE, 2001: 9).

Seguidamente, Ank Michels (2011: 276); y el CLAD (2009: 4) rescatan elementos relacionados con la inclusión y con la virtud de la participación ciudadana, dado que con ella, además de fortalecer la gestión público, se explotan las capacidades cívicas de quiénes se involucran en los procesos participativos, “la participación da a los ciudadanos una voz más directa, que da voz a los ciudadanos y a las minorías, que alienta las habilidades y virtudes cívicas, conduce a decisiones racionales basado en el razonamiento público, y aumenta el apoyo a los resultados y al proceso”. Asimismo, Nuria Cunill en su definición nos indica que “participación ciudadana se refiere a todas aquellas experiencias que remiten a la intervención de los individuos en actividades públicas para hacer valer intereses sociales” (Cunill, 2004: 59).

A partir de estas y otras definiciones se pueden identificar los principales elementos que nos permiten construir una definición completa, más no exhaustiva, sobre la participación ciudadana. En el diagrama 1 se observa una nube de palabras que ilustra los principales conceptos asociados a la participación ciudadana que arrojó la revisión, los cuales se presentan en función de algunas preguntas más específicas. En primer lugar, ¿Qué es la participación ciudadana? Se puede afirmar que se entiende como un mecanismo, derecho, oportunidad, construcción social y/o –preferentemente- como un proceso que permite la articulación, relación, conexión, intercambio, interacción y/o –desde la visión de la rendición de cuentas- permite el control y/o supervisión. Desde este primer acercamiento podemos afirmar que la participación ciudadana se trata de un proceso que implica la relación entre dos partes ¿Entre quiénes? Las definiciones analizadas nos llevan inequívocamente a que la relación se da entre los ciudadanos (quienes actúan tanto en forma individual y colectiva) y el gobierno, específicamente, las autoridades políticas y los funcionarios públicos. Sin perjuicio, que en las tipologías de participación se pueden observar casos en que la participación circula en esferas autónomas a lo gubernamental, en este artículo se circunscribe a los asuntos públicos.

Diagrama 1

Definición de Participación

Ciudadana

Fuente: Elaboración propia, mediante web http://worditout.com/

Si la participación ciudadana es un proceso de interacción entre ciudadanos y el Estado en un espacio público, cabe preguntarse ¿cómo interactúan en ese espacio? Mediante mecanismos o dispositivos de participación, la interacción se basa en el intercambio de información y/o argumentos, donde ambas partes manifiestan sus intereses o simplemente los ciudadanos plantean sus demandas. Finalmente, la pregunta es ¿Con qué objetivos interactúan las partes? Ambas partes, tienen sus propios objetivos. En términos generales, el objetivo que motiva a los ciudadanos es poder influir en los asuntos públicos para resolver sus necesidades, ya sea en la formulación de políticas públicas, en la gestión pública, gestión de recursos, en la toma de decisiones en general. Por otro lado, los funcionarios buscan conocer las preferencias, demandas e información y atraer el capital político y social que detenta la ciudadanía. Además de los objetivos que persiguen ambas partes, surgen otros objetivos implícitos que son compartidos y que motivan la participación ciudadana, tales como el empoderamiento, mediante la inclusión de los sectores pobres, minoritarios y/o marginados de la población; El desarrollo de las virtudes, capacidades y habilidades cívicas; fomentar el sentido de cohesión y el capital social; mejorar la gestión pública y el fortalecimiento y mejoramiento de la democracia.

De acuerdo a los elementos anteriormente planteados, se puede sintetizar que la participación ciudadana es un proceso de interacción entre los ciudadanos y el Estado que se da en el espacio público donde ambas partes manifiestan sus intereses con el objetivo de influir en los asuntos públicos, donde los ciudadanos buscan incidir en la toma de decisiones y los funcionarios públicos buscan identificar las preferencias de la ciudadanía, para así mejorar la calidad de la democracia y de las instituciones públicas.

La participación ciudadana en la vida pública adopta diversas dinámicas, estilos y énfasis, que se pueden identificar como tipologías de participación, con disímiles intenciones diferenciadoras que se presentan a continuación.

2.2.- Tipos de Participación ciudadana

De acuerdo con Cunill (1997), en el espacio público convive una arena estatal y otra no estatal. Bajo esta lógica, surge la primera clasificación según límites institucionales donde se da la participación ciudadana. Como se observa en el diagrama 2, hay una participación no institucional que se materializa en peticiones o protestas. Por otra parte, existe una institucional que se rige por las normas formales reconociendo una relación efectiva entre los ciudadanos y políticos y/o funcionarios del Estado. Así lo plantea Marien (2010) “la participación institucionalizada relaciona o pone en contacto a ciudadanos con actores políticos o del Estado. Estas formas de participación tienen en común que con mayor frecuencia su formato se rige por las reglas institucionales”. Mientras que “la participación no institucionalizada se refiere a la firma de peticiones, protestar y boicotear los productos” (Marien et al, 2010, citado en Hooghe y Quintelier 2014: 216).

En esta clasificación, que dice relación con los límites institucionales, también destaca Ziccardi (1998) que distingue entre participación de tipo social, comunitaria y ciudadana. Agrupa en el campo no institucional a la participación social y comunitaria, mientras que la participación ciudadana la adscribe al campo institucional. “La participación social supone la asociación de individuos para el logro de determinados objetivos. La participación comunitaria se instala en el campo de las actividades asistenciales propias del mundo de lo no estatal. En cambio, la noción de participación ciudadana se reserva a la relación que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el carácter público de la actividad estatal” (Ziccardi, 1998 citado en Vásquez-Ceballos, 2011: 49).

Diagrama 2

Tipos de Participación

Fuente: Elaboración Propia

De la participación institu-cionalizada, se puede constatar una derivación de acuerdo con las facultades políticas. Por un lado, tenemos una participación de tipo electoral que reconoce y limita la facultad política del ciudadano a la emisión del voto para elegir a sus representantes periódicamente. Por otro, hay una participación social o extra-electoral, que contempla la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y en la formulación de políticas públicas. Luego, a partir de la participación extra-electoral, la literatura establece una primera distinción sobre el agente movilizador, que identifica una participación impulsada por la ciudadanía con la motivación de “irrumpir” en los asuntos públicos, haciendo prevalecer sus demandas e intereses. Por otro lado, se reseña una participación promocionada desde los agentes del Estado, como una “invitación” motivada en atraer legitimidad al sistema político. Así lo plantea Sánchez Melero y Gil Juarena, (2015:144) “Si persigue eliminar la falta de soberanía operativa individual o grupal hablaremos de una participación por irrupción, en cambio, si persigue la legitimación de determinadas instituciones, hablaremos de una participación por invitación”

En este mismo nivel, desde la participación extra-electoral -según (Speer, 2012)-, social -según Merino- o ciudadana -según Ziccardi, encontramos otra clasificación referida al ámbito sobre el cual se enfoca la participación, aquí se distinguen tres ámbitos: “Económico”, que comprende la participación de los ciudadanos en el control de calidad y eficiencia del gasto público; “Administrativo”, donde la participación permite mayor transparencia y publicidad de la toma de decisiones; y, “Político”, donde la participación conduce a democratizar y legitimar el sistema político (Restrepo, 1997 citado en Vásquez-Ceballos, 2011: 49)

Finalmente, desde la participación ciudadana deriva una clasificación según etapa de la política pública, y otra según niveles de participación. En la primera las dinámicas de participación y los impactos tienen diversas características en la planificación, seguimiento y evaluación. En la planificación, el efecto recae en la capacidad de respuesta de la asignación de público recursos. Mientras que en la etapa de seguimiento y en la evaluación conduce a aumentar la eficiencia del gasto público (Speer, 2012). En cuanto a los niveles de participación, sus representantes más genuinos son el continuum de Brager y Specht (1973) que aborda los diferentes niveles de participación y el modelo de la “Escalera de la Participación” de Arstein (1969). Al respecto, Brager y Specht (1973) proponen unos niveles de participación dispuestos como un continuum de participación que va desde un mayor a un menor grado de participación, describiendo el papel del Estado y los ciudadanos en cada uno de los niveles. Ambas propuestas permiten medir o calificar la efectividad de los diferentes mecanismos de participación ciudadana.

3. Fundamentos teóricos de la Participación Ciudadana

¿Por qué hablamos de participación ciudadana? A partir de la revisión de la literatura, los fundamentos teóricos asociados al concepto de participación ciudadana, se pueden agrupar en cuatro grupos (diagrama 3). En un primer grupo se identifica aquella corriente que señala que la incorporación de la participación ciudadana en el sistema político surge a raíz de las limitaciones de la democracia representativa, generando desafección de la ciudadanía respecto a las instituciones tradicionales de representación, particularmente ante el régimen de elecciones.

Luego, se identifica un grupo de literatura que se inclina en fundamentar la participación ciudadana ante una administración pública en crisis producto de la corrupción y la incapacidad de respuestas a las necesidades de la ciudadanía. En tercero lugar, se asocia el concepto con la descentralización territorial, entendida como una estrategia institucional para fortalecer las democracias locales motivando la adopción de nuevos mecanismos de participación. Finalmente, se identifica un grupo de autores que reconocen en la participación ciudadana un mecanismo de inclusión y empoderamiento, particularmente de los sectores marginados y excluidos del sistema político tradicional.

Diagrama 3

Cuatro fundamentos de la Participación Ciudadana

Fuente: Elaboración Propia

3.1. La participación ciudadana y los déficits de la democracia representativa

El fundamento referido a las limitaciones de la democracia representativa, se identifica a partir de un amplio debate sobre la calidad de la democracia y cómo se concibe la participación ciudadana en cada uno de los modelos alojados en la teoría de la democracia. En base al convencimiento teórico y la imposibilidad práctica de que en la época moderna se pueda implementar una democracia directa plena, se refuerza la idea de la representación política bajo los fundamentos de la democracia liberal representativa, donde las facultades de los ciudadanos consisten únicamente en la elección de sus autoridades política a quienes deben confiar el ejercicio del poder. Joseph Schumpeter (1942) define a este modelo de democracia como un “mecanismo institucional para llegar a decisiones políticas en las que algunas personas adquieren el poder de decidir mediante una lucha competitiva por el voto popular” (Schumpeter, 1942, citado en Checa et al. 2011: 16). Siendo sólo el voto el mecanismo de participación, como plantea Ataov (2007), se trata de un sistema cerrado y de influencia directa en las decisiones.

Este modelo, que tiene presencia mayoritaria en las democracias del mundo, ha sido sujeto de diversos cuestionamientos, como el alejamiento que produce entre la ciudadanía y la esfera política, o la insuficiencia del régimen electoral de dar cuenta de la real voluntad de la ciudadanía. Todo lo anterior genera perjuicio sobre la igualdad política y evidencia una baja en la participación electoral abriendo el debate sobre la crisis de legitimidad. Tal como lo confirman los siguientes autores.

“La democracia representativa también está siendo cuestionada. La toma de decisiones enfrenta estructuras sociales más complejas, ha disminuido la función de representación de los partidos políticos, todo lo cual ha fomentado la discusión de la legitimidad de la democracia y se han planteado demandas de otras formas de participación ciudadana” (Michels, 2011: 277).

Por su parte Duran (2011: 80) indica que “El liberalismo (…) refuerza la división ciudadano/representante. Los individuos se sienten más alejados de la vida pública, y entienden los asuntos del Estado como tema de expertos, técnicos y profesionales de la política, la economía o el derecho”. A su vez Dryzek sugiere que cuando existen déficits en la legitimidad institucional de los sistemas democráticos es cuando los actores estatales son más proclives a “ofrecer concesiones a un modelo más participativo de la democracia” (Dryzek, 1992, Citado en Davidson y Elstub, 2013: 5). Ante este escenario Fung (2015:3) sostiene que esta crisis de legitimación “crea oportunidades para las innovaciones democráticas que buscan construir la legitimidad de las decisiones judiciales, administrativas, e incluso constitucionales”

Las críticas a la democracia representativa se han profundizado en el contexto contemporáneo, caracterizado por una sociedad con una mayor motivación para participar en la toma de decisiones colectivas, lo que se ha definido como una tercera ola de democratización “la incorporación directa de los ciudadanos en los procesos de formulación de políticas complejas es la más importante innovación de la “tercera ola” de democratización en los países en desarrollo del mundo” (Wampler, 2012: 666). En este sentido, Bolos (1995) señala que el empuje de la sociedad ha forjado a democracias participativas, otorgándole con ello un rol preponderante a la sociedad civil en las tareas del Gobierno (Bolos, S. 1995. Citado en Vásquez-Ceballos, 2011: 49).

De esta forma, se experimenta un tránsito hacia un modelo de democracia participativa, que amplía la participación de la ciudadanía más allá de la elección de representantes. Ank Michels (2011:277) señala que los demócratas participativos creen que la participación de los ciudadanos da voz y voto en las decisiones, y por lo tanto les permite ejercer influencia en los procesos de toma de decisiones. No sólo la democracia participativa se ocupa de esta emergente incorporación de los ciudadanos a la vida pública, sino que desde el campo comunicativo se habla modelo de deliberación democrática que viene a fortalecer la idea de la participación realzando que se trata de un medio para el intercambio de argumentos. Ulku Dogonay (2004), señala que los “seguidores de Habermas, argumentan que las instituciones democráticas existentes deben transformarse, a través de experiencias comunicativas, en una práctica política más participativa” (Doganay, 2004: 728 - 729).

Desde este punto de vista, participación ciudadana tiene una funcionalidad en el fortalecimiento o ampliación de la democracia representativa, en ningún caso sustituirla (Qvortrup, 2015). No se trata que a través de ella se intente un reemplazo de representantes políticos, más bien, se busca crear nuevos espacios de poder en un mismo marco político que complementen y fortalezcan la democracia representativa. Tal como lo señala Bobbio “esta transformación no apunta al reemplazo de un tipo de democracia por otro, ni a la superioridad normativa de una por sobre la otra, sino a una complementariedad virtuosa entre el “momento” representativo y el participativo y deliberativo” (Bobbio, 2007 citado en Pressacco y Rivera 2015:14).

3.2. La participación ciudadana y los déficits de la administración pública

El segundo fundamento del concepto de participación ciudadana que se puede distinguir en la literatura, se relaciona con las deficiencias de la administración pública. En este segundo grupo, se puede identificar que la incorporación de mecanismos de participación ciudadana es una consecuencia de la desconfianza, malestar e insatisfacción con las políticas públicas que no han sabido dar respuestas a las demandas de la sociedad. Sumado a lo anterior, la corrupción de los servicios públicos conduce a estrategias de solución distintas, pero comparten el objetivo de atraer eficacia a la prestación de los servicios públicos, configurándose así una participación ciudadana para el control democrático y el mejoramiento de las políticas públicas.

Esta problemática se confirma con lo que señala Kaufmann (1997) “existe un consenso creciente de que la corrupción en la administración pública constituye uno de los principales impedimentos para prestación de servicios sociales eficaces en los países en desarrollo” (Kaufmann, 1997 citado en Schatz, 2013: 161). Asimismo lo señala Miar, apuntando a que la administración pública enfrenta dos grandes problemas “desconfianza y la falta de identificación de las necesidades, con las necesidades que se abordan en las políticas públicas” (Miar, 2007 citado en Almasan y Reinhardt, 2009: 6). Narayan agrega que “Hay insatisfacción por la falta de respuesta de las instituciones públicas a los ciudadanos, particularmente a los pobres y su falta de voz en la prestación de servicios” (Narayan, 2000 citado en Devas y Grant, 2003: 309).

En este escenario, la administración pública experimenta transformaciones que apuntan a tender puentes más cercanos con la ciudadanía. Así, se adoptan mecanismos de rendición de cuentas (Accountability) con la finalidad de transparentar y mejorar la capacidad de respuesta. La rendición de cuentas se identifica por Crook y Sverrisson como clave para aumentar la capacidad de respuesta del “gobierno local para hacer un desarrollo más favorable a los pobres” (Crook y Sverrisson, 2002, citado Devas y Grant, 2003: 309).

El enfoque de la rendición de cuentas o accountability, lo resume claramente Guillermo O’Donnell con la distinción entre una rendición de cuentas de tipo horizontal y una vertical. La primera consiste en mecanismos de control utilizados por otros órganos del Estado para fiscalizar a los servicios públicos. Por otro lado, una rendición de cuentas de tipo vertical se basa en la que ejerce la ciudadanía mediante las elecciones, pero también aquella que ejerce en el espacio deliberativo mediante mecanismos no institucionales como la protesta y a través de los medios de comunicación, denominada por los autores como accountability social. Esta última ha ganado terreno por la falta de eficacia de los mecanismos rendición de cuentas horizontal, y por una ciudadanía más activa que exige ser parte ante las irregularidades. Si bien, se habla que la rendición de cuentas social carece de mecanismos institucionales de participación ciudadana, hay casos como Colombia y Venezuela que bajo el concepto de contraloría social han innovado en mecanismos como la revocatoria de mandato. Esta idea la confirma Peruzzotti (2012: 629) quien señala lo siguiente:

La Accountability Horizontal está siendo desafiada por numerosos desarrollos que tienen como denominador común la presencia de una sociedad civil activa y formas más participativas de gobierno. Ahí ha habido una proliferación de mecanismos no convencionales de rendición de cuentas que buscan involucrar a los ciudadanos en diversas funciones de supervisión para mejorar las diferentes dimensiones de la responsabilidad democrática.

Ante esta problemática, se han incorporado nuevos enfoques de gestión que le otorgan al ciudadano un rol mucho más activo en la toma de decisiones, como consecuencia la participación ciudadana asoma como la principal estrategia para impulsarlos. Uno de ellos es la Nueva Administración Pública que concibe al ciudadano como un cliente al cual debe ofrecerle resultados esperados mediante procedimientos transparentes (Dougherty y Easton, 2011), bien caracterizado en las recomendaciones del consenso de Washington. Otro es el enfoque de Gobernanza que comprende al ciudadano como un socio al cual también le compete la responsabilidad en la gestión de sus vidas y de la comunidad, es decir, un modelo colaborativo basado en la corresponsabilidad. La promoción de la gobernanza participativa ha sido motivada por fallas en la prestación de servicios públicos y deficiencias en los sistemas convencionales de la responsabilidad del gobierno (Speer, 2012: 2379).

Más allá de los matices entre estos enfoques, ambos plantean un acercamiento de los ciudadanos a la gestión pública, es decir, una gestión mucha más participativa. Esto implica un desafío sustantivo a la administración pública, impulsando modificaciones a su diseño institucional para la incorporación de diversos mecanismos de participación ciudadana (diagrama 4). Al respecto y basado en algunos autores como Almasan y Reinhardt (2009:6), quienes señalan que “en las últimas décadas, en su intento de mejorar los resultados de los servicios públicos y ofrecer a sus ciudadanos un público más eficiente, responsable, eficaz y transparente, los gobiernos democráticos han realizado reformas a partir del modelo de la nueva gestión pública o el modelo de la nueva administración pública o nueva gobernanza, y que hoy está generando formas aún más adaptadas a las necesidades de una sociedad informatizada e interconecada”.

Diagrama 4

Participación Ciudadana para el

Control Democrático y Mejoramiento de las Políticas Públicas

Fuente: Elaboración propia

3.3. Participación ciudadana y descentralización del poder

El tercer fundamento de la participación ciudadana es el que dice relación con la descentralización del poder. La descentralización conduce a la distribución de poder a los territorios, como consecuencia, la toma de decisiones sobre ciertos asuntos de interés público sale del centro político y se acercan más a los ciudadanos (diagrama 5).

Diagrama 5

Participación para la pertinencia territorial

Fuente: Elaboración propia

“La descentralización exige una reevaluación del papel del Estado y su relación con los ciudadanos, con las organizaciones formales e informales de la sociedad civil y con la participación popular, en asegurar la responsabilidad del gobierno” (Mishra, 1994 citado en Devas y Grant, 2003: 309).

La descentralización fomenta la creación de mecanismos de participación ciudadana por dos motivos. El primero por la oportunidad de la administración pública local para evitar el malestar de la comunidad generado la implementación de políticas públicas alejadas de sus reales necesidades. Segundo por la percepción de eficacia política por parte de la ciudadanía producto que el espacio local cuenta con mayores capacidades para diagnosticar mejor las necesidades reales de una comunidad o territorio.

Para Guo y Neshkova (2012) la gobernanza local tiene una lógica subyacente y es que los ciudadanos poseen el conocimiento local y comprenden mejor las necesidades de sus comunidades. En consecuencia, los gobiernos locales (y subnacionales) pueden imprimir pertinencia a sus acciones públicas –que antes le pertenecían al nivel central-, mediante la participación de los ciudadanos. De acuerdo con Lyon (2015:172) “la descentralización trae consigo gobernanza local, esto implica más cercanía con los ciudadanos y por lo tanto aumenta las oportunidades para los residentes locales para que participen en los procesos de toma de decisiones locales”.

Esto lo confirma Brautigam quien señala que “la llamada tercera ola de descentralización en los países en desarrollo aumentó la demanda de mecanismos que mejoran las relaciones de responsabilidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos” (Brautigam, 2004 citado en Speer, 2012: 2381).

Por otro lado, la descentralización además de motivar a la creación de mecanismos de participación ciudadana, consigue incentivar la participación de los ciudadanos desde el campo subjetivo, particularmente, porque ofrece la posibilidad de influir en la toma de decisiones de manera más eficaz. Dicho de otro modo, la participación sin cierto grado de poder efectivo implica formulismo y puede inhibir los esfuerzos para desarrollar consensos (Julian et al, 2007).

Esa mayor percepción de poder que puede tener el ciudadano sobre su condición individual, denominada eficacia política, se complementa también con la creencia de que la comunidad en su conjunto es capaz de resolver sus asuntos participando en la gestión pública. La eficacia política se define como la creencia de que la acción política individual sí tiene, o puede tener, un impacto en el proceso político, es decir, que vale la pena llevar a cabo los deberes cívicos y participar “(Campbell et al, 1954 citado en Joon, 2014: 44).

Por su parte, la “eficacia colectiva de la comunidad, es la creencia de una persona de que la comunidad local, en su conjunto, pueden trabajar juntos para resolver los problemas a pesar de obstáculos como retrasos, falta de recursos, u otros contratiempos en la comunidad a nivel local” (Carroll et al. 2005 citado en Joon, 2014: 44).

3.4. La participación ciudadana y la justicia social

Por último, un cuarto fundamento que se puede encontrar en la revisión de la literatura, es el que explica el arribo de la participación ciudadana, relacionado con la justicia social. Los autores argumentan que los procesos participativos son un vehículo para la inclusión social y empoderar a los sectores marginados y/o más pobres. A partir de esto, se deduce que los sistemas políticos que no incorporan la participación ciudadana a su modelo de gestión, excluyen a un sector de la sociedad (diagrama 6).

Una democracia representativa mediante las elecciones consigue generar condiciones de igualdad política -una persona, un voto- pero el proceso deliberativo y el ejercicio de la política en general –como lo reclaman los teóricos de la democracia radical- estarían reservados a las elites. Archon Fung (2015), señala que en los sistemas democráticos contemporáneos existe dominación por parte de grupos minoritarios, específicamente, aquellos movilizados por los intereses de los más ricos o industriales, constituyéndose así una fuente común de injusticia.

En este contexto, Brian Wampler (2012) señala que con democratizar la democracia, los gobiernos desarrollan técnicas específicas de acceso y proporcionan incentivos específicos que inducen a los ciudadanos pobres y marginados a participar. Agrega Delamaza (2011) que las diferencias en el acceso, es producto de la débil institucionalización y la desvinculación con el espacio público deliberativo.

Diagrama 6

Participación para el Empoderamiento e Inclusión social

Fuente: Elaboración propia.

“Para lograr resultados de justicia social, los programas participativos suelen establecer normas específicas que fomentan la participación de los ciudadanos y las comunidades pobres. Hay un sesgo pro-pobre o preferencial hacia los pobres. Estas innovaciones institucionales son parte de un desafío “post-liberal” más amplio, mediante el cual los movimientos sociales están haciendo demandas de los derechos individuales, así como los derechos basados en reconocer las diferencias profundas de los ciudadanos” (Wampler, 2012: 676).

Para este enfoque, fundamentado en la injusticia social o desigualdad de derechos políticos, el camino para revertirlo es la ampliación la democracia con criterio de inclusión para empoderar a los pobres mediante la práctica de la gobernanza participativa y los mecanismos que esta implica.

Este empoderamiento, implica un beneficio en términos de inclusión en la vida política, lo que permite a la vez adquirir un mayor capital social, junto con ello, la creación de capacidad local para la reducción de pobreza y el desarrollo rural (Kakumba, 2010). Además, permite aumentar las capacidades humanas. Tal como lo indica Michels (2011: 278) “La participación ciudadana en las redes sociales permite a las personas a expresar sus intereses y demandas al gobierno. Ello permite a las personas ser escuchadas, y por lo tanto conduce a mayor inclusión”.

O tal como lo sostiene Speer (2012: 2379) Los mecanismos de gobernanza participativa permiten aumentar capacidades humanas y empoderar a los más pobres para superar las brechas en las estructuras existentes de poder de la sociedad y los políticos”. O como lo ratifica Pastor (2012: 665), “la capacidad de poder participar en la vida de la propia comunidad a la que pertenece un ciudadano es fundamental para el desarrollo humano (…) la participación es una necesidad humana que adquiere un valor estratégico al intervenir directa y transversalmente, optimizando el acceso a la satisfacción de las demás necesidades.

4. Factores que influyen en la implementación de mecanismos de participación ciudadana

Conrad et al, (2011) señalan que uno de los problemas de los procesos participativos es que no hay criterios ampliamente consensuados para juzgar su éxito o fracaso, como tampoco existen métodos y herramientas de evaluación. No obstante, en una primera aproximación es posible identificar factores que inciden en el éxito o fracaso de los mecanismos de participación ciudadana, en el diagrama 7 se clasificaron en cuatro grupos. El primer grupo, reúne factores de carácter societal, es decir, aquellos que se relacionan con el espacio público y sus estructuras sociales.

Luego, se presenta al grupo que describe factores institucionales relacionados con las instituciones públicas como una de las partes más influyentes dentro del proceso de participación. En tercer lugar, se reseñan los factores vinculados a los ciudadanos. Finalmente, el último grupo de factores tienen relación con costos u oportunidad asociados a la participación.

Diagrama 7

Factores que influyen en la Participación Ciudadana

Fuente: Elaboración propia.

  • Factores sociales

De acuerdo con la literatura, los factores sociales que influyen en los procesos de participación ciudadana se refieren al tamaño de la ciudad, el nivel de desarrollo económico de la población, el sentido de pertenencia y el comportamiento de la elite frente a los procesos de participación ciudadana. Por ejemplo, para Stewart (2007) y Speer (2012) el tamaño y los niveles de la jurisdicción es una posible causa de las diferencias en la eficacia de la gobernanza participativa entre los países, así como entre las regiones dentro de los países.

Similar conclusión ofrecen en sus trabajos de los presupuestos participativos en América Latina, Goldfrank y Cabannes, quienes plantean que cuando los procesos de participación se dan en espacios pequeños, la acción colectiva tiende a ser más activa. Relacionado con este punto están los planteamientos que indican que el sentido de comunidad tiene un efecto directo e indirecto sobre la participación (Julian et al, 2007).

Maleki y Bots (2013), señalan que aunque el concepto de la participación pública es atractivo y prometedor para los ciudadanos, la posibilidad y la calidad de su aplicación son sensibles al contexto, en particular a los factores culturales del territorio, por ejemplo si son proclives a la participación ciudadana por historias previas de participación o por el contrario, son proclives a prácticas clientelares de cacicazgos locales.

Por ejemplo, (Davidson y Elstub 2013; Dougherty y Easton, 2011) señala que la disposición de la élite política incide en la participación, particularmente, porque en algunos casos donde los líderes son escépticos con una mayor participación de los ciudadanos pueden ofrecer obstáculos a su implementación, dado que de lo contrario implica ampliar el alcance de la deliberación pública y limitar el poder de representación institucional. Finalmente en este punto Burkhart y Lewis- Beck, (1994, citado en Hooghe y Quintelier, 2014: 213) ofrecen evidencia que indica que los ciudadanos son más propensos a participar en los países con un mayor nivel de desarrollo económico.

  • Factores político/institucionales

Por otra parte, los factores institucionales que contribuyen al éxito o al fracaso de la participación son aquellos que en gran medida dependen de las autoridades políticas y los funcionarios públicos. Para Maleki y Bots (2013), si los sistemas políticos y jurídicos de un país no proporcionan algún nivel mínimo de democracia, el enfoque participativo no puede ser puesto en práctica, por lo que podría ser etiquetado como “participación” será, de hecho, llamado no participación o mero formulismo.

En este sentido, de la mano de un mínimo de reglas del juego pro-participación se deben garantizar recursos por parte de los gobiernos para implementar el proceso participativo. Por ejemplo, en casos donde la ciudadanía prioriza, o decide proyectos para su comunidad, los gobiernos deben tener suficiente capacidad administrativa, pero especialmente, se debe contar con los recursos financieros para financiar y ejecutar dichos proyectos (Speer, J. 2012). Asimismo si no se dispone de información de calidad tanto de forma como de fondo sobre el proceso, incide en el éxito o fracaso del mismo. “Sin información es imposible participar, y si ésta no cumple criterios mínimos de calidad y de accesibilidad, tampoco se puede esperar una participación de verdad” (Checa et al, 2011: 43).

Finalmente, Lyon (2015), señala que es fundamental la voluntad de la autoridad por compartir el poder y propiciar procesos de participación ciudadana. Para una participación ciudadana eficaz, los gobiernos municipales deben estar dispuestos a escuchar y a ceder poder. Los procesos participativos requieren de una importante capacidad de liderazgo y voluntad por parte de la autoridad política. Devas y Grant (2003), señalan que la confluencia de ciudadanos consigue con facilidad desbordar el liderazgo local, por lo tanto, se requiere tener buenas relaciones con los funcionarios y concejales para que los espacios de participación no se distorsionen en el camino. Speer (2012) menciona que las capacidades o competencia burocrática para organizar de manera participativa los procesos de gobernanza es determinante en el éxito de la participación. Para Franklin y Ebdon (2005), funcionarios públicos comprometidos con la gobernanza participativa es esencial para el éxito de la participación ciudadana.

  • Factor Sociedad civil

En un contexto en que predomina la desafección política, el escepticismo e incluso la hostilidad hacia la política (Ferreira et al, 2012), los autores coinciden en que para el éxito de la participación ciudadana se requiere una ciudadanía activa, con disposición a participar, conocimiento y habilidades cívicas y un grado de articulación de las organizaciones de la sociedad civil con vínculos fuertes y actuación en red. Para Speer (2012) los actores de la sociedad civil deben estar dispuestos y tener la capacidad para contribuir a las tareas del gobierno.

En la disposición a participar, también influyen otros factores como la efectividad política, procedimientos democráticos justos, y la confianza que tengan los ciudadanos en el sistema político. Por ejemplo, Guo y Neshkova (2012: 333) tomando como ejemplo los presupuestos participativos, señalan que “la participación más amplia en el presupuesto participativo ha sido limitada debido a la falta de conocimiento de la sociedad civil sobre el proceso”. Por el contrario, Montecinos (2014) demuestra que en los casos que podrían denominarse exitosos de presupuesto participativo, la sociedad civil ha jugado un rol relevante caracterizándose por estar empoderada, informada y formulando las reglas del juego junto al gobierno local. Hooghe y Quintelier, (2014) aportan un dato relevante para facilitar el empoderamiento de la sociedad civil y es el efecto de la educación. Ellos apuntan que es el mismo efecto para la participación institucionalizada y no institucionalizada. Específicamente, un nivel de educación más alto tiene un impacto positivo en la participación ciudadana.

Nick Devas y Ursula Grant (2003) son parte de los autores que señalan que el proceso de participación se facilita cuando las organizaciones de la sociedad civil están articuladas. Para Jan Teorell (2006) el capital social (las redes sociales y las relaciones entre las personas) influyen en los niveles de participación ciudadana. Según Hooghe y Quintelier mientras más vínculos sociales tenga la persona, es más propenso a participar en los asuntos públicos, a diferencia de aquellas personas que tienen una red social más pequeña. Junto con ello, existe una percepción mayor de éxito cuando se actúa de forma colectiva (Kim y Lauer, 2013)

  • Factores de costo oportunidad

Por último, están los factores de costo u oportunidad, que a diferencia de los factores antes mencionados cuya variabilidad explican el éxito o el fracaso, basta su existencia para facilitar u obstaculizar la participación ciudadana. En cuanto a los factores de costo, los autores insisten en dos: a) Gasto monetario que implica al participante tomar parte de una iniciativa de participación ciudadana; y, b) Tiempo que debe dedicar el participante a la el espacio de participación. Mientras que el factor de oportunidad sobre el que coinciden los artículos es la territorialidad, es decir, el espacio local / comunal reúne condiciones privilegiadas para la participación ciudadana. El interés de los representantes ciudadanos en la participación depende de los costos que implica participar, por ejemplo, en el costo del transporte (Speer, 2012).

Para Frederick Golooba (2004) la participación se dificulta por la demanda de tiempo, en especial, a las personas con exceso de trabajo. En congruencia con la teoría participativa de la democracia, los autores coinciden que la territorialidad es un importante factor de oportunidad, específicamente, que las iniciativas de participación ciudadana que se desarrollan en el ámbito comunal tienen mayor posibilidad de lograr sus objetivos. Así lo ratifica Pastor (2012) quien indica que “el contexto municipal proporciona un ámbito privilegiado para revitalizar la democracia” (Pastor, 2012: 668). Por lo tanto, mientras existan mayores incentivos físicos y simbólicos que permitan eliminar o reducir los costos, aumentará la tasa de participación (Valdivieso, 2012).

5. Conclusiones

La revisión de la literatura deja algunos elementos concluyentes y otros desafíos. En relación a los primeros. La participación ciudadana tiene su origen conceptual en la discusión más amplia de la teoría de la democracia. Su incorporación práctica en el sistema político, surge precisamente a raíz de las limitaciones de la democracia representativa en su relación con la ciudadanía.

Cuestión que se ha profundizado en el contexto contemporáneo por una sociedad con una mayor motivación para participar en la toma de decisiones colectivas y la problemática que enfrenta la administración pública de dar respuestas pertinentes y eficaces a las demandas de la sociedad civil. Como consecuencia, la participación ciudadana asoma como la principal estrategia para canalizar estas transformaciones. Sin embargo, su implementación en la práctica indica que no es fácil complementar la democracia representativa ni superar los formalismos de su institucionalidad. Factores societales, institucionales, políticos y ciudadanos, influyen en cómo se desenvuelven los procesos de participación ciudadana.

Precisamente desde esa constatación se desprenden los principales desafíos en la materia. Uno de los cuales tiene relación con seguir profundizando en el conocimiento y la evidencia empírica sobre las condiciones –políticas, sociales e institucionales- bajo las cuales los mecanismos de participación ciudadana logran encauzar las demandas de la sociedad civil a la administración pública y complementar las clásicas instituciones representativas. Así también fortalecer ese tipo de estudios, pero con enfoques comparados entre países y al interior de ellos que permitan ir construyendo categorías de participación replicables y evaluables bajo similares condiciones institucionales y sociales.

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